“社會”的崛起要求黨必須切實轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式

任學(xué)輝

黨的十七大報告中提出的“社會建設(shè)”的“社會”概念，是指與政治、經(jīng)濟(jì)、文化相并列的狹義層面的“社會”，是一個在整體社會領(lǐng)域中的具體領(lǐng)域“社會”也可以理解成是對市民社會、民間社會、公民社會、社會組織等概念的簡稱。過去20年里，世界上發(fā)生了一場全球性的“結(jié)社革命”，涌現(xiàn)出一大批非政府組織，這些組織不僅深刻地改變了發(fā)達(dá)的資本主義世界，也在一定程度上沖擊和影響了社會主義國家。正如美國學(xué)者萊斯特?薩拉蒙所言:“各國正置身于一場全球性的‘社團(tuán)革命’之中，歷史將證明這場革命對20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀(jì)后期的世界的重要性。”［1］南美、南亞和非洲的一些國家的實踐似乎證明了，如果沒有發(fā)達(dá)的公民社團(tuán)，即使建立了市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的制度框架，也不能收到預(yù)期的理想效果，健全的公民社會是有效的市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的基礎(chǔ)。

當(dāng)前，面對“社會”的興起，我們黨的一些組織仍然照搬傳統(tǒng)的黨建套路，不能主動應(yīng)對形勢的變化，及時改進(jìn)工作方法和手段;黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式基本上仍是行政命令式的。因此，黨必須適應(yīng)因“社會”發(fā)展而帶來的權(quán)力的轉(zhuǎn)移和進(jìn)一步的民主化趨勢，在權(quán)力主體多元化和進(jìn)一步民主化中找到自己的位置，正確處理執(zhí)政黨與國家、“社會”的關(guān)系，切實轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式。

一、黨應(yīng)實行宏觀式執(zhí)政

與西方政黨相比，我們黨最大的不同是，黨手中長期握有國家權(quán)力，黨組織帶有國家化、行政化傾向，黨在執(zhí)政模式上具有具體執(zhí)政、一線執(zhí)政的特點。多年來形成一種觀念，只要認(rèn)為某件事很重要，就要由黨來管，自覺不自覺地把執(zhí)政等同于行政，把黨的領(lǐng)導(dǎo)等同于具體管理，把由民作主等同于代民作主，把黨對國家政權(quán)的作用方式等同于黨對“社會”的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨管得越來越多，如黨管大學(xué)、黨管穩(wěn)定、黨管機(jī)要、黨管信訪、黨管計劃生育、黨管機(jī)構(gòu)改革等等，而“管”的含義又不是十分清楚，“管”的制度機(jī)制又不是很科學(xué)合理，導(dǎo)致黨干預(yù)過多，而實際上效果卻很差，不僅浪費公共資源，而且也不能及時有效地解決本應(yīng)解決好的問題。黨看似十分強(qiáng)大，但強(qiáng)大背后卻是政黨在基層提供公共產(chǎn)品方面的無能。它以追求“強(qiáng)政黨”為起點，但卻以基層“弱政黨”為結(jié)局。中國改革中出現(xiàn)的困難，很大程度上就是源于全能政黨導(dǎo)致的政治上的無奈。只有實行宏觀式執(zhí)政，把黨的權(quán)力從過于寬泛具體的社會責(zé)任中擺脫出來，破除全能主義政治的束縛，中國“社會“發(fā)展的根本性難題才能得以克服。

黨的宏觀式執(zhí)政要具有全面性。作為一個執(zhí)政黨，它有責(zé)任把社會上不同的階級、階層、集團(tuán)凝聚在一起，共同建設(shè)社會。中國共產(chǎn)黨是工人階級先鋒隊，這個階級的先進(jìn)性本身就要求黨同時成為最廣大人民群眾根本利益的忠實代表，通過代表最廣大人民群眾的根本利益，來擴(kuò)大自己的群眾基礎(chǔ)。黨只有具有更廣泛、更堅實的社會基礎(chǔ)和更先進(jìn)、更真實的利益整合，才能實現(xiàn)宏觀式執(zhí)政。執(zhí)政黨的性質(zhì)并不是“全民性”的，但它的作用卻是追求“全民性”的。以前對“全民黨”這個概念一直持否定態(tài)度，認(rèn)為它扼殺了黨的階級性。其實，對于任何一個執(zhí)政黨來說，都有把本集團(tuán)利益與全民利益更好協(xié)調(diào)起來的問題。如何使自己的政黨更具有人民性，如何把“本階級”與“全民”這兩者協(xié)調(diào)起來，是作為一個執(zhí)政黨必然要面對和處理好的基本問題。從某種意義上說，一個執(zhí)政黨強(qiáng)調(diào)自己的人民性，是該黨力圖從宏觀上強(qiáng)化自己整合功能的體現(xiàn)。

黨的宏觀式執(zhí)政要具有超脫性。黨對中國社會的領(lǐng)導(dǎo)是全面性的，但全面性不等于事無巨細(xì)、事必躬親。國家管理、社會事務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動具有具體性或微觀性，而黨對社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體管理，具有超脫性。正如十六大報告所指出的，“黨委在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致開展工作。”黨應(yīng)把職能重點放在制定和維系一個公正的游戲規(guī)則上來。在中國現(xiàn)代化過程中，建立一種公正、開放、透明的體制機(jī)制，擴(kuò)大公民的政治參與機(jī)會，清除腐敗，比單純地直接下場“踢球”，或迫于形勢壓力強(qiáng)行干預(yù)的做法更為合理、更為重要。

黨的宏觀式執(zhí)政要具有居中性。黨作為國家和“社會”的最高領(lǐng)導(dǎo)者，要站好位，要站在居中的位置上，從而實現(xiàn)自身歷史方位的轉(zhuǎn)變。既不完全站在國家一邊，也不完全站在“社會”或市場一邊，而是站在三者的中間進(jìn)行調(diào)節(jié)。既不為袒護(hù)政府而排斥“社會”，也不為取悅“社會”而完全站在反對政府的立場上。因為黨現(xiàn)在是執(zhí)政黨，要求同存異，使各方協(xié)調(diào)穩(wěn)定，這樣，各個社會子系統(tǒng)之間的關(guān)系才能通過不斷的調(diào)整而正常發(fā)展，社會也得以健康成長。因此，在黨從政府退縮的同時，政府也應(yīng)逐步把過去屬于政府的權(quán)力還給“社會”，向“社會”分權(quán)。黨應(yīng)以謙卑之心對待民間力量，找到政黨力量與民間力量的黃金分割點，把應(yīng)由社會組織承擔(dān)的職能有序轉(zhuǎn)移出去，構(gòu)建政黨和社會組織共同管理公共事務(wù)的新格局。

黨的宏觀式執(zhí)政要具有科學(xué)性。“中不偏，庸不易”。黨要實行宏觀式執(zhí)政，一定要注意判定清楚是非曲直，保證執(zhí)政的科學(xué)性。既要堅持既有的合理的東西，又要聽取來自“社會”、市場等方面的要求和呼聲。誰有理一些，究竟向政府偏一點，向市場偏一點，還是向“社會”偏一點，在哪些方面堅持一些，在哪些方面改革一些，要實是求是地判斷、分析，求得改革、穩(wěn)定和發(fā)展的平衡。同時，要以“三個代表”為總的原則，做到與時俱進(jìn)，保證黨在長期的執(zhí)政過程中具有科學(xué)性。

實行宏觀式執(zhí)政，反映了當(dāng)今政黨政治發(fā)展的大趨勢。在當(dāng)代西方，和平運動、生態(tài)運動、人權(quán)運動、女權(quán)運動等新的社會運動蓬勃興起，數(shù)量龐大、形式多樣、分界模糊的各種新中間階層加速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)由所謂“啞鈴型”向“橄欖球型”轉(zhuǎn)變，政黨的階級代表性也隨之呈現(xiàn)出多樣化、間接化、隱蔽化特征，黨魁黨、階級政黨、團(tuán)體性政黨等傳統(tǒng)政黨逐漸向宏觀式執(zhí)政模式發(fā)展。執(zhí)政黨要努力保持自己的基本群眾，又要盡可能廣泛地顧及其他社會階層的利益、愿望和要求，尋求不同社會利益群體之間的共同點，政黨政治的興奮點已經(jīng)從過去單一的政治斗爭目標(biāo)拓寬到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展這些人們普遍關(guān)心的問題上。這是西方傳統(tǒng)政黨試圖迎合利益多元化發(fā)展的的時代反映，是西方政黨政治中帶有普遍性的現(xiàn)象。

二、黨應(yīng)實行間接式執(zhí)政

與宏觀式執(zhí)政相聯(lián)系，黨應(yīng)實行間接式執(zhí)政。在傳統(tǒng)的執(zhí)政方式中，黨直接要求國家政權(quán)的作為或不作為，把國家政權(quán)獨有的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)化為執(zhí)政黨的組織屬性，整個社會生活也被納入黨的強(qiáng)制性的支配和控制之下。這不僅不利于執(zhí)政黨自身建設(shè)，而且壓縮了國家的自主性空間，“社會”也處于最弱勢，大量應(yīng)該由國家或社會子系統(tǒng)承擔(dān)的責(zé)任卻由執(zhí)政黨去完成，導(dǎo)致執(zhí)政黨越位、錯位或者缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，面對“社會”的崛起，黨必須改變過去長期存在的直接式執(zhí)政方式，實行間接式執(zhí)政。

黨應(yīng)按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)、人民團(tuán)體和其他方面的職能作用。要支持人大依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進(jìn)行監(jiān)督;要支持政府履行法定職能，依法行政;要支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能;要支持社會團(tuán)體依照法律和各自章程開展工作，加強(qiáng)對工會、共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮社會團(tuán)體的橋梁紐帶作用。公民、法人、機(jī)關(guān)、組織都要依法行使權(quán)利，履行義務(wù)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)間接地在更高層次上得以實現(xiàn)。

特別是要注重發(fā)揮“社會”在協(xié)調(diào)利益關(guān)系、緩解利益矛盾方面的重要作用。比如，作為社會子系統(tǒng)一部分的工會，執(zhí)政黨可以調(diào)控工會和企業(yè)主之間的談判，但是不宜越俎代庖直接取代工會去維護(hù)工人利益。隨著社會結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分化，社會矛盾更加復(fù)雜，不同社會利益主體之間的利益沖突不可避免。如果處理不好，將會引發(fā)一系列的社會問題，加大社會風(fēng)險。近年來，一些地方由于經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系處理不當(dāng)引發(fā)的社會矛盾和沖突，往往與當(dāng)?shù)攸h委政府直接介入經(jīng)濟(jì)活動、充當(dāng)一方利益主體的代表有直接關(guān)系。這種直接型的領(lǐng)導(dǎo)模式可能帶來效率，但也同時拉近了陷入矛盾漩渦的距離，導(dǎo)致了社會矛盾向黨委高度集中，黨委往往成了社會矛盾和沖突的焦點，這是黨委不能承受之重。因此，必須最大限度地突破這種制度慣性，實現(xiàn)向間接式執(zhí)政的模式轉(zhuǎn)變。

在黨的五種領(lǐng)導(dǎo)途徑中，主要應(yīng)通過前三種來實現(xiàn)對“社會”的領(lǐng)導(dǎo)。首先，應(yīng)通過提出政治路線和方針政策來實現(xiàn)執(zhí)政。包含從政治路線、方針政策上領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)及其建設(shè)，指引和掌握國家政治生活的發(fā)展方向，確保全體人民管理國家和社會事務(wù)的權(quán)利及有效地實際參加管理等。其次，應(yīng)通過提出立法建議并指導(dǎo)立法來實現(xiàn)執(zhí)政。要使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，即通過法律和法令來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是黨實現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)的基本形式。再次，應(yīng)通過選拔和推薦重要干部到國家政權(quán)機(jī)關(guān)中任職來實現(xiàn)執(zhí)政。通過黨員的政治影響，用民主的方法，把黨的路線、方針、政策通過國家的形式傳達(dá)給全社會，使整個決策過程更加民主化，黨的執(zhí)政更具合法性。對社會進(jìn)行文化滲透，主要以黨的干部為載體。需注意的是，黨“推薦重要干部”，不是推薦所有的干部;是“推薦”而不是由黨組織直接委任或決定。

應(yīng)建立政黨與“社會”的關(guān)系機(jī)制。這種關(guān)系機(jī)制可以分為三個層次。第一個機(jī)制通過立法明確界定黨與“社會”的邊界，確立民間組織的設(shè)立與撤銷程序、活動范圍和原則、基本體制、基本管理原則和活動方式，規(guī)定民間組織與其他社會組織的關(guān)系等。黨在這個層面上的領(lǐng)導(dǎo)帶有強(qiáng)制性。對于黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見，民間組織只能通過人大修正立法的方式加以改變。第二個機(jī)制是政府層面，黨依法領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)，通過它們和黨的職能部門實施法律賦予的社會管理權(quán)，黨在這個層面上的領(lǐng)導(dǎo)帶有行政的強(qiáng)制性。第三個機(jī)制是基層組織的，即通過民間組織內(nèi)的黨員的模范示范作用和黨組織的宣傳與監(jiān)督工作，引導(dǎo)民間組織按照黨的方針政策和國家法律法規(guī)開展活動。黨在這個層面上的領(lǐng)導(dǎo)是沒有法律或行政約束力的。

西方政黨在數(shù)百年的演進(jìn)和發(fā)展中，形成了間接執(zhí)政、幕后執(zhí)政和輪流執(zhí)政的運行模式。西方執(zhí)政黨間接發(fā)揮政治作用，主要體現(xiàn)在執(zhí)政黨對立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的影響、滲透和控制上，其中集中體現(xiàn)在對政府行政權(quán)的控制上。執(zhí)政黨與政府的職能有著較為明確的劃分，執(zhí)政黨一般不直接參與政府決策和政策執(zhí)行，政黨始終處在相對超脫的位置，即便是執(zhí)政黨組閣的政府出了問題，民眾質(zhì)疑的對象更多的是政府本身，而不完全遷怒于執(zhí)政黨，使執(zhí)政黨隨時出現(xiàn)合法性危機(jī)。但執(zhí)政黨對政府行政權(quán)的控制卻是無孔不入、無所不在的。這種間接執(zhí)政模式，對我們有著很好的啟示意義。

三、黨應(yīng)實行協(xié)商式執(zhí)政

所謂協(xié)商式執(zhí)政，是指在一個多元化的社會中，各個社會主體平等地參與公共政策的決策，通過廣泛的討論對話、妥協(xié)退讓，形成共識或找到最大的共同點即共同利益，做出具有集體約束力的決策。協(xié)商式執(zhí)政的基本主體是公民、政黨、政府、民間組織、利益集團(tuán)，協(xié)商過程就是各政治主體之間的互動過程，即在公共利益的框架下，在法律、制度或政治慣例的保障下，互相提供信息、交流意見、溝通理解，通過有效的協(xié)商達(dá)成利益表達(dá)和利益實現(xiàn)，以維持“大同”和穩(wěn)定。它強(qiáng)調(diào)政治主體之間地位的相互尊重，信息的相互對稱和利益的共存共贏，因而容易在溝通中達(dá)成諒解、平衡與合作的政治關(guān)系。執(zhí)政黨應(yīng)以怎樣的執(zhí)政方式實現(xiàn)包括“社會”在內(nèi)的政治認(rèn)同呢?那就是要通過實行協(xié)商式執(zhí)政來實現(xiàn)。黨既要履行社會功能，又要履行政治功能，也要通過制度性協(xié)商把二者得以聯(lián)接起來。

在一黨長期執(zhí)政的條件下，建立制度化的協(xié)商體系非常必要。中國共產(chǎn)黨作為權(quán)力運作的唯一主體，政治權(quán)力流向是自上而下的，黨作為凌駕于國家和“社會”權(quán)力之上的唯一政治主體，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體，缺少社會權(quán)力自下而上的調(diào)和與監(jiān)督，客觀上往往使一些民主黨派、政協(xié)組織、社會團(tuán)體等力量處于邊緣化狀態(tài)。面對各種新的社會力量的崛起，黨應(yīng)實行協(xié)商式執(zhí)政，積極穩(wěn)妥推進(jìn)社會管理體制改革，在執(zhí)政黨和非政府組織之間建立對話、協(xié)調(diào)多元協(xié)商機(jī)制，形成“和而不同”“多元共處”局面，積極進(jìn)行社會總協(xié)調(diào)。協(xié)商式執(zhí)政有利于拓展黨聯(lián)系政府和“社會”的橋梁作用，有利于包容更多政治主體的利益訴求，在整合政治體系、提高執(zhí)政績效、維持和鞏固執(zhí)政合法性等方面都具有積極意義。沒有這樣的協(xié)商機(jī)制，仍然以高度集權(quán)的嚴(yán)格等級制的行政組織方式來解決網(wǎng)絡(luò)化時代的社會問題，不僅無助于建立一個生氣勃勃的社會，而且無助于解決問題，反而會積累矛盾，執(zhí)政黨的“最大危險”——脫離群眾也會變成現(xiàn)實。

實行協(xié)商式執(zhí)政，黨不僅要對各種社會主體進(jìn)行主導(dǎo)性協(xié)調(diào)協(xié)商，還應(yīng)提倡、保護(hù)民間組織在相互之間或組織內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)協(xié)商。“社會”的發(fā)展并不必然帶來社會的公正公平。”“社會”可以成為維護(hù)自身權(quán)利的平臺，也可能成為擴(kuò)大社會不平等的工具;“社會”的發(fā)展，可能使人們的處境得到改善，也可能使不同群體之間的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。有的民間組織人數(shù)很少，但卻很有能量，這樣的組織可能獲得更多的資料配置。因此，通過協(xié)商的方式，可以能使弱者和強(qiáng)者都有爭取自己利益的大致相等的機(jī)會。另一方面，“社會”是網(wǎng)絡(luò)式的，而不是層級式的，每一個社會主體會面對其他眾多社會主體。在這種開放的社會平臺上，任何一個民間組織要想生存與發(fā)展，都需要與其他民間組織和平共處，這就使利益各方進(jìn)行有組織地協(xié)調(diào)顯得非常重要。不能單純強(qiáng)調(diào)競爭或斗爭，也要提倡協(xié)商與妥協(xié)，才有利于矛盾問題的解決，使民間組織的運行始終處于法治的軌道。

隨著“社會”的發(fā)展，社會管理的過程不再是“統(tǒng)治”(govenment)，而是“治理”(gocernance)。20世紀(jì)70年代，金耀基在研究香港政治的時候，提出了“行政吸納政治”概念，它有兩大法寶，一是“精英吸納”，二是“決策咨詢”。“‘咨詢性政府’一詞足以恰當(dāng)?shù)孛枥L香港政治的最主要的特征。”［2］在權(quán)威主義體制下，在沒有其他“有用的”政治設(shè)置的社會中，行政吸納政治或政治行政化也許是唯一可行的政治整合機(jī)制。學(xué)習(xí)理解“行政吸納政治”這一概念，有助于我們實行協(xié)商式執(zhí)政。

社會組織的發(fā)展，使得良好的溝通協(xié)商在黨的基層活動中具有極為重要的意義。黨的領(lǐng)導(dǎo)模式由過去的權(quán)力控制變成溝通協(xié)商、變成“雙向互動”，使群眾由原來的客體下位上升為的主體上位，黨組織和黨員干部由發(fā)布指示者變成了傾聽者，由原來指揮群眾的習(xí)慣轉(zhuǎn)變?yōu)榕θダ斫馊罕姟幦∪罕姷乃季S。實踐證明，黨高度重視與“社會“的有效溝通協(xié)商，對民眾要求積極回應(yīng)，不僅可以減少民主進(jìn)程中的風(fēng)險，而且可以有效轉(zhuǎn)變執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，克服一些黨組織和黨員干部高居于“社會”之上、脫離群眾的問題，使政黨回歸其本原位置，糾正其功能扭曲，更好地把黨的根基扎到基層。

四、黨應(yīng)實行程序式執(zhí)政

程序是指按時間先后進(jìn)行的過程、順序和步驟，是制度化了的方式和過程。它反映了事物之間客觀的、內(nèi)在的聯(lián)系，是實現(xiàn)實體權(quán)利和義務(wù)的合法方式和必要條件。程序的價值就在于其以公開的形式給人以公正感，它既能約束權(quán)力行使者的恣意妄為，也為所有利益相關(guān)者提供參與機(jī)會。與之相反，玩政治的執(zhí)政方式是多變和靈活，為了達(dá)到某種目的，可以不擇手段，玩弄權(quán)術(shù)，背信棄義。政令的頻繁變動和溯及既往，會導(dǎo)致執(zhí)政者的信譽下降和人們對行為結(jié)果的未卜心理。尤其是影響私人權(quán)利的政策突然改變，往往成為有權(quán)勢而膽大妄為者的特權(quán)，而成為勤奮但信息不靈者的圈套。因此，“社會”崛起之后，黨應(yīng)實行程序式執(zhí)政，任何執(zhí)政行為都必須采取一定的方式、具有一定的形式、履行一定的手續(xù)、遵循一定的步驟，反對那種脫離程序的所謂靈活性，反對朝令夕改和沒有連續(xù)性，杜絕領(lǐng)導(dǎo)行為的恣意、魯莽和專斷，增強(qiáng)民眾對制度和法律的信仰，提高黨的執(zhí)政威信。

政治文明的主要內(nèi)容之一就是政治領(lǐng)導(dǎo)行為的法律化和程序化。法律本身就是一種程序和規(guī)范，就是對法人、自然人該做什么和不該做什么作出的強(qiáng)制性規(guī)定，程序是法的應(yīng)有之義和自然體現(xiàn)，也是法得以貫徹實施的保證。依法執(zhí)政的必然要求是執(zhí)政者在領(lǐng)導(dǎo)行為上依程序執(zhí)政。馬克思早就說過:程序是“法律的生命形式，因而也是法律的內(nèi)部生命表現(xiàn)”。［3］執(zhí)政程序也是全國人民意志的體現(xiàn)，是黨的意志和主張的體現(xiàn)，是實現(xiàn)社會公平公正的重要形式。按程序辦事，雖然要耗費時間，但由于它的有序并能夠通這種有序?qū)Y源進(jìn)行合理地配置，恰恰能夠獲得較高的效率;相反，不講程序很容易使黨的執(zhí)政行為陷入雜亂無章之中，無法高效地配置各種資源，反而降低效率。實行程序式執(zhí)政，是對黨和政府行為的基本要求。但是，在我國歷史上，歷來有重實體、輕程序的傳統(tǒng)，程序觀念和程序規(guī)范的缺失，始終是黨提高執(zhí)政能力和水平的一個主要障礙。美國研究中國政治的著名學(xué)者李侃如(KennethLieberthal)論及20世紀(jì)中國政治的兩大致命弊端時曾指出:“中國政體有一些先天的缺陷，最突出的有兩點，一是中國領(lǐng)導(dǎo)者向來善于組織出復(fù)雜的官僚結(jié)構(gòu)，但卻無法周密地制定出政治程序與制度，以避免因為自己的權(quán)力斗爭而打亂整個體制;二是中國人民一直得不到機(jī)會去發(fā)展正常地參與政治的辦法。”［4］而“社會”的崛起，將有力推動執(zhí)政黨實行程序式執(zhí)政，極大有助于解決這一歷史性難題。

首先要做到程序公開，這是黨實行程序式執(zhí)政的必要前提。有的機(jī)關(guān)及其工作人員動輒以保密為由拒絕向相對人提供依法應(yīng)當(dāng)提供的相關(guān)信息，沒有信息公開的理念;有的部門運作規(guī)則和辦事程序不向群眾公開，或隨意簡化辦事程序，讓遵守者不知道如何去做;有的部門遇事不按程序辦理，相互扯皮推諉，不講效率，搞公文“旅行”，人為地設(shè)置不必要的關(guān)卡和障礙，使相對人無所適從，承受了不必要的經(jīng)濟(jì)和精神負(fù)擔(dān);還有的機(jī)關(guān)信息不公開，使相對人無法了解、掌握必要的信息，進(jìn)而無法有效地參與程序，維護(hù)自身的合法權(quán)益等。因此，實行程序式執(zhí)政，要公開黨政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)公開而沒有公開的職權(quán)依據(jù)，不能成為機(jī)關(guān)行使職權(quán)的依據(jù);要公開有關(guān)信息，除了涉及國家秘密、依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個人隱私的信息外，應(yīng)當(dāng)盡可能公開相關(guān)的信息;要公開決定，應(yīng)當(dāng)向相對人公開的決定沒有公開的不具有執(zhí)行力，對于一些重大的、涉及社會公共利益的事項，應(yīng)當(dāng)采取多種形式向社會公布。

其次，必須確立程序正當(dāng)?shù)姆傻匚唬@是實行程序式執(zhí)政的關(guān)鍵。有些機(jī)關(guān)的工作人員甚至領(lǐng)導(dǎo)干部的程序觀念還比較淡薄，總認(rèn)為按法定程序辦事太麻煩;有些人受“官本位”的影響，置法律于不顧，憑主觀意志辦事，完全不講程序和章法，有的甚至“以言代法”、“以權(quán)壓法”;有的機(jī)關(guān)及其工作人員關(guān)起門來拍腦袋作出決定，沒有聽取相對人的意見和申辯的觀念;有的機(jī)關(guān)及其工作人員千方百計爭著處理與自己有利害關(guān)系的事務(wù)，沒有回避的意識;更有一些公務(wù)人員在許可的審查與批準(zhǔn)過程中受賄索賄等等。這些都是不利于“社會”的成長、公民社會的形成的。實行程序式執(zhí)政，必須確立程序正當(dāng)?shù)姆傻匚弧３绦蛘?dāng)準(zhǔn)則在世界許多國家得到確認(rèn)和廣泛適用。其中要確立兩條基本準(zhǔn)則:一是黨和政府實施任何行為，參與該行為的官員如果與該行為有利害關(guān)系，或者被認(rèn)為有成見或者偏見，都應(yīng)當(dāng)回避，否則，該行為無效;二是任何人在受到懲罰或者其他不利處分前，應(yīng)當(dāng)為之提供公正的聽證或者其他聽取意見的機(jī)會。

再次，必須用制度規(guī)范決策行為，這是實行程序式執(zhí)政的重點。只有遵循科學(xué)的決策程序，才能保證決策的質(zhì)量和水平。長期以來，我們的制度建設(shè)的隨意性較大，不能全面、真實、有效地反映客觀規(guī)律及人民群眾的需要，在全面、有效地解決實際問題時顯得有些力不從心。如目前我國的決策尚未建立起完整嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蚝鸵?guī)范，由于程序理念的缺失，不少部門都以一種內(nèi)部行為的方式?jīng)Q策，只進(jìn)行內(nèi)部的調(diào)查、論證，既沒有建立民主參與的渠道，也沒有設(shè)置理性論證的環(huán)節(jié)。決策權(quán)力集中和程序不受制約使得主觀決策、重復(fù)決策和錯誤決策的現(xiàn)象時有發(fā)生。各級黨政機(jī)關(guān)及其工作人員惟有嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，根據(jù)法律授予的權(quán)限管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)和其他執(zhí)政事務(wù)，才能既不失職不作為，又不越權(quán)亂作為。

總之，面對“社會”的崛起，黨必須切實轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，實行更加柔性的執(zhí)政策略。黨的組織力量應(yīng)更強(qiáng)大，活動方式應(yīng)更靈活，硬的更硬，軟的更軟，避免陷入“一放就亂、一亂就統(tǒng)、一統(tǒng)就死”的怪圈。這種轉(zhuǎn)變除了依靠黨的權(quán)威外，更重要的要靠憲法和法律的力量。這種轉(zhuǎn)變，不僅是為了建設(shè)一個強(qiáng)有力執(zhí)政黨，更是為了使黨能夠承擔(dān)起主導(dǎo)社會轉(zhuǎn)型的歷史重任。如何使黨擺脫傳統(tǒng)型政黨模式，重新調(diào)整自己的角色定位、執(zhí)政方式以及歷史作用，是后全能主義時期最具決定意義的事。

［1］［美〗萊斯特·薩拉蒙:《非營利部門的興起》［A〗，何增科譯，《公民社會與第三部門》［C〗，何增科主編，北京社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版.

［2］金耀基:《行政吸納政治——香港的政治模式》，《中國政治與文化》，牛津大學(xué)出版社1997年，第27頁.

［3］《馬恩選集》第1卷，第178頁.

［4］［美］李侃如:《治理中國》。臺北1998年版，第3頁.