四川黨內基層民主建設的實踐探索和思考

唐華陶

黨的十七屆四中全會提出，推進黨內民主，要以加強黨內基層民主建設為基礎。改革開放以來，四川省各級黨組織在黨內基層民主建設方面取得新突破新跨越，獲得新進展新成就，為我國進一步推進黨內基層民主建設提供了新視角新啟示。

一、四川黨內基層民主建設的實踐成就與基本經驗

被媒體譽為“中國基層民主試驗田”的四川，在推進黨內基層民主建設方面也成績斐然。主要表現在:一是實行黨務公開，保障黨員的知情權。黨務公開的重點是重要會議、文件、黨內事務、單位職責、民主評議和反腐倡廉六個方面，如新都區推行的“開放三會”、南江縣推行的“五會”等。二是實行參與形式多樣化，擴大黨員的參與權。這主要體現在選舉權的落實上，如在選舉村黨支部書記、鄉鎮黨委書記方面，有平昌縣的“直接選、倒著選、差額選”方式，有蘆山縣的“兩推兩述一選”方式等;在黨代會常任制方面，有雨城區的“黨代會席位制、黨代表直選制”。三是拓寬溝通渠道，落實黨員的表達權。如通江縣推行的“村民說事日”、高縣的“三聯”制等。四是加強民主監督，保證黨員的監督權。四川在基層民主監督方面，也探索出一系列有效的方式方法，如平昌縣實行的對鄉鎮黨委書記的“兩述一詢一測評”方式、成都市對干部考核實行的“民主測評+民意調查+個別談話+綜合評價”方式和儀隴縣的“雙向評議”制度等。通過采取有效措施保障了黨員的知情權、參與權、表達權、監督權，從而極大地激發了普通黨員和群眾參與黨內事務的熱情。

縱觀四川在黨內基層民主建設方面所取得的實踐，概括起來，主要有以下幾點經驗。

一是黨內基層民主建設離不開各級領導的大力支持。從村支書直選、鄉(鎮)長直選、鄉(鎮)黨委書記公推直選到改革黨代會常任制、常委會和全委會等黨內基層民主活動，我們不難發現，這一切改革離不開四川省委領導、省委組織部等上級領導的鼓勵與支持。“要扎實推進基層民主政治建設，必須要有來自上級黨組織的堅強領導和制度保障。”上級領導的鮮明態度，既可以讓改革創新者有了推進黨內基層民主改革的政治動力，又可以通過為當地帶來資金支持等優惠政策而滿足當地群眾的利益訴求。

二是推進黨內基層民主建設的路徑不能單向，而應上下互動。四川黨內基層民主的發展歷程告訴我們，推進黨內基層民主建設，不僅需要各級領導的大力支持，更需要廣大基層黨員和群眾的熱烈擁護。對黨內基層民主改革而言，“決不能低估廣大民眾的智慧和素質，老百姓都表現出了對民主政治建設極高的熱情和極強的責任心”正是在自上而下的領導支持與自下而上的群眾擁護之間，形成了一條上下互動的良性路徑，進而使得黨內基層民主能夠沿著健康有序的方向持續、深入發展。

三是選好推進黨內基層民主建設的突破口。有效選準突破口后，可以通過以點帶面，進而帶動黨內基層民主建設的全面發展。四川從本省省情和各地基層政府的當地實際出發，選取了基層黨員的知情權、參與權、表達權、監督權為黨內基層民主改革的突破點，緊緊圍繞黨務公開、基層黨內選舉和常委會等，實施了一系列行之有效的民主改革。

四是黨內基層民主建設進程與當地經濟發展相關聯，但不必然正相關。誠然，民主是需要成本的。基層政府要推進黨內基層民主改革，首先就要面臨因民主而帶來的黨務公開成本和選舉成本等。這對于四川，尤其是欠發達地區，無疑是一個極大的財政包袱。但經濟與黨內基層民主建設并不必然呈正比例關系。四川黨內基層民主改革比絕大部分東部發達地區更活躍正說明了這一點。

二、四川在推進黨內基層民主建設中存在的問題

四川在黨內基層民主建設方面取得了十分顯著的成效，但也存在著一些亟待解決的問題。主要表現在:

(一)黨內基層民主建設過度依賴當地的政治精英

學者王勇兵在考察了遂寧、巴中、成都等地后指出，“凡是基層和地方黨內民主發展比較好的地方，必定與一個創新型領導者聯系在一起……在現有的政治體制下，由于創新型領導者的直接推動，黨內民主才在一些地方取得了突破，為黨內民主的提升和推廣提供了經驗”。從張錦明、劉謙祥到李仲彬、曾萬明等人，事實證明，四川黨內基層民主建設的啟動和推進，確實與當時領導個人的創新進取精神有著直接關系。但過度依賴政治精英，反而會導致后續改革極易受外在因素影響而中途夭折。這是因為，當政治精英由于某種外在原因(如政治升遷到其他地區或部門、意外死亡等)而中止現有的黨內基層民主改革時，繼任者并不一定會按照前任的思路和想法繼續推行改革。于是，當主政官員前腳剛離開，原有的改革工作就停滯下來，即人走政息。如，名噪一時的“步云直選”，在政治精英張錦明調任后，只進行了兩屆就沒有了下文;雅安市雨城區為改革而設立的黨代會監督委員會，在試運行了3年后也無疾而終。類似的改革倒退現象常見諸報端。

(二)黨內基層民主改革的自發性動力不足

從實踐來看，四川的黨內基層民主改革，更多的是依靠各級領導和當地政治精英的推動，普通黨員群眾的自發推動作用并沒有顯現出來。換句話說，這些改革是在政府有意主導下而展開的，因而具有較強的指導性、指令性。它不僅可以在較短期內快速推進民主改革，還可以通過改革喚醒普通黨員群眾的民主意識和提高其民主能力，甚至帶動黨外的人民民主。但是，從長遠來看，它不利于民主改革的持續推進。這是因為，人民群眾是歷史的創造者和推動者。同樣，黨內基層民主改革能否取得最終成功，歸根到底仍取決于普通黨員群眾。如果不把改革與普通黨員群眾的利益緊密結合起來，如果無法把普通黨員群眾的參與積極性調動起來，那么后續改革就必然出現動力不足而無法持續。當然，改革動力的強弱還與當地的經濟發展水平密切相關。當黨內基層民主改革與當地經濟條件不相適應時，經濟就會制約民主改革的縱深推進，也就出現了改革動力不足這一問題。

(三)普通黨員群眾的民主素養和民主能力不夠

誠然，隨著經濟社會的發展和個人素養的提升，普通黨員群眾的民主意識、法制意識也在不斷的增強，很多普通黨員群眾也從過去的“政治冷漠”轉變為積極關注和參與黨內事務。但是，現階段仍有部分普通黨員群眾(尤其是基層黨員群眾)存在著民主素養和民主能力不夠。一是民主觀念不強。許多基層黨員群眾要么習慣于“擁護”和“服從”，對任何黨內事務從不反思和質疑，要么存在著“事不關己高高掛起”的消極觀念，對不涉及自身利益的問題漠不關心。二是民主能力不夠。一些基層黨員群眾由于文化程度低或者長期以來對黨內事務的不關注，導致其不知道如何正確行使自己的民主權利。在具體的參與過程中，極有可能因為理解不深、表達不到位等問題而造成執行不力，阻礙了黨內基層民主建設的合理進程。三是權利意識有意淡薄。一些基層黨員群眾具有一定的民主觀念和民主能力，但害怕提意見會讓領導干部難堪，怕事后遭打擊報復，于是不敢講真話，有意淡化權利意識。

(四)黨內基層民主制度不健全，落實不到位

目前，國家在《黨章》、《黨內監督條例》、《黨員權利保障條例》等法律法規中明確規定了黨員的參與權、知情權、選舉權、監督權等各項民主權利，四川省及各地政府也制定了相應的如《黨務公開制度》、《組織生活會制度》、《群眾評議制度》等多項項制度。但從實踐來看，黨內基層民主仍存在著一些問題。一是黨內基層民主制度不夠健全。有的制度內容只規定一些原則性口號和要求，卻忽視了當地實際情況，不具有可操作性;有的制度缺乏相應的配套保障措施，制度無法真正得到落實;有的制度規定生硬，由于不切合當地實際而無法執行，等等。二是黨內基層部門執行不力。現有的黨內基層民主制度中并不乏一些具有較強可操作性的制度，但落實起來困難重重。這是因為，當前很多基層政府習慣于“拍腦袋決策”，并不愿意自找麻煩去抓吃力不討好的黨內基層民主，制度在執行中變成一紙空文。制度不健全和落實不到位，直接影響普通黨員群眾對黨內事務的知情、參與和監督。

三、進一步推進四川黨內基層民主建設的幾點思考

(一)推進政府改革方式轉變

縱觀四川的黨內基層民主改革歷程，我們會發現，改革大都是在上級領導的授意或支持下，在當地政治精英的主導下進行的。從長遠來看，這種改革方式顯然并不可取。今后，當地政府應側重培育普通黨員和群眾的民主觀念、主體本位和權利意識，逐步弱化政府主導作用，強化社會本位作用。普通黨員群眾的民主素養提高了，就有表達自己利益和行使正當權利的欲望，從而倒逼政府做出相應的改革。這樣的改革方式有兩方面的好處:一是普通黨員群眾的參與度高。當普通黨員群眾主動要求政府進行改革時，政府就會迫于社會壓力而與普通黨員群眾產生對話，兩者之間就會有更多機會進行溝通和交流，直至達成共識。二是能夠保證黨內基層民主改革的持續有效。這種改革是基于當地普通黨員群眾的需求而產生的，也就是說，即使當地政府原領導不在原職，繼任者也不可能逃避改革。這樣一來，黨內基層民主改革就能夠得到有效落實、持續推進。

(二)增強民主改革的自發性內動力

按照學者任中平的研究，基層民主改革的動力就包括經濟、政治和文化三個方面。黨內基層民主改革的動力來源也均源于此。其中，普通黨員群眾的民主需求是黨內基層民主改革的政治保障和內動力，直接影響著改革的方向和進度。因此，培育和增強自發性內動力，就成為推進黨內基層民主改革的關鍵所在。在當前，主要做到:1、在基層黨組織內營造民主氛圍。要通過媒體、報刊、雜志和組織生活，主動宣傳黨內民主的相關知識，號召普通黨員群眾學習或研究黨內民主相關問題，幫助其樹立科學的民主觀念，掃清其思想文化上的障礙，在基層黨組織內營造一個相對民主的寬松環境和氛圍。2、鼓勵普通黨員群眾多參與黨內基層民主實踐，支持創新實現形式。可以從組織生活、黨內基層民主選舉等入手，通過民主懇談、公推直選、對話等形式，鼓勵和支持普通黨員群眾積極參與黨內基層民主實踐，提升其參與能力。3、樹立先進典型，逐步推廣。可選取一些整體素質較高的基層黨組織進行試點(這樣改革難度會降低，容易突破)，通過試點不僅可以積累經驗，還可以樹立起基層黨內民主建設的樣本，讓其他基層黨組織可以觀摩、借鑒和學習，從而達到以點帶面、逐步推廣的效果。

(三)提高普通黨員群眾的民主素質

普通黨員群眾的民主素養是基層黨內民主改革的重要前提和基礎。提高普通黨員群眾的民主素質，必須做到以下兩點:一是教育。思想是行動的先導。教育的目的就是為了提高和強化基層普通黨員群眾的主體意識、民主意識、責任意識和平等意識，以克服當前普遍存在的重義務輕權利、重服從輕質疑等消極心態。首先，要引導普通黨員群眾認真學習和落實黨章、黨員權利保障條例等法律法規。通過黨課、專題培訓、知識競賽和組織研討等形式，不斷增強其民主意識和平等意識，克服等級觀念，不斷提高其民主素養。其次，開展各種形式的黨內生活。認真落實和改進“三會一課”，積極開展民主生活會及黨員評議大會，營造一個民主、平等氛圍。最后，創新黨員活動載體。通過“黨員承諾制”、“黨員先鋒崗”等活動，積極關愛有困難群眾和黨員，提升黨員在群眾的形象和增強黨員的歸屬感，激勵黨員自覺參與黨內基層民主建設。二是培訓。通過有針對性的培訓，可以提高普通黨員的參與能力，增強其“自我學習能力、理論思維能力、政治表達能力、政務管理能力等，使黨員能夠從容參與黨內活動，成為黨組織中具有獨立主體人格、強烈主體意識、較高主體素質、充滿活力的成員”。

(四)建立健全黨內民主制度

黨內民主制度，是黨內基層民主得以發展的重要保證。建立健全黨內民主制度，一是要繼續推進黨務公開制度建設。黨務公開是普通黨員行使民主權利的邏輯起點。基層黨組織要通過會議、文件、媒體等形式，及時公布除涉及黨和國家機密之外的黨務活動，如黨代表大會的報告、基層黨組織對重大問題的討論和決策情況等。二是要健全黨員的表達機制。要在堅持民主集中制原則下，給予普通黨員以自由表達意見的話語權，以廣泛聽取黨內各方面的意見，從而提高黨內決策的民主化和科學化水平。三是要完善黨員的參與機制。要著力完善黨內選舉制度、基層黨的代表大會制度和黨內決策制度;要進一步拓寬黨員參與黨內事務的渠道，通過公推直選、農村黨員議事會、民主測評等方式，提高基層黨組織在黨內選舉、黨組織決策、聯系群眾等方面的民主化程度。四是要健全黨內監督機制。黨內監督是黨內民主的最后一道屏障。要在黨組織中認真貫徹執行《中國共產黨黨內監督條例》的基礎上，進一步規范和健全黨組織報告工作、聽證質詢、述職評議、決策督辦等制度;要在組織內營造“說真話、勇批評、能反省”的民主環境，鼓勵黨員積極參與黨內監督的組織化建設;要拓寬黨內民主監督渠道，建立起較為完善的監督機制體系。

四、余論

不可否認，四川在黨內基層民主建設方面取得了顯著成效，走在全國前列。四川黨內基層民主建設主要是圍繞“選舉權”展開的，通過民主選舉逐步拓展至民主決策、民主管理和民主監督等方面。但由于過度依賴于上級領導和政治精英，極易造成人走政息，改革停滯不前，甚至倒退。而且，這種改革方式并無法保證普通黨員群眾的參與持續性。因此，四川黨內基層民主建設要想取得新突破、新成就，還需要進一步拓展改革的深度和廣度。在深度上，要從選舉權的改革延伸至決策權的改革。譬如，在黨務決策上，基層黨組織要遵循黨組織內部議事規則和民主決策程序，聽取每一位普通黨員群眾的不同意見，直至達成共識。在廣度上，要做到與人民民主相適應并帶動人民民主。黨的宗旨決定了人民民主是黨內民主的根本目的。因此，要調動普通黨員的政治參與積極性，并通過黨員帶動周圍群眾的參與熱情，從而發揮黨內民主對人民民主的示范和導向作用。總之，黨內基層民主建設是一個長期的復雜的系統工程，四川仍任重而道遠。