完善我國農產品質量安全政府監管的對策建議——以服務型政府理念為理論基礎

李長健 干靜

(華中農業大學文法學院 湖北 武漢 430070)

農產品的概念相當廣，本文所提農產品主要指食用農產品。農產品質量安全，是指農產品的質量符合保障人的健康、安全的要求。食用農產品的質量安全，主要是指食用農產品中不應含有可能損害或威脅人體健康的成分，不應導致消費者急性或者慢性疾病的損害以及產生危及消費者及其后代健康的隱患。［1］

保持和提高健康水平是提高人類福利的基本要求，而農產品質量安全則是健康的基礎。實現對農產品質量安全的全程有效監管，提高農產品質量安全水平，不僅是保護農民權益和提升農產品競爭力的需要，還是保障人民健康、促進農業發展、確保農業安全以及國家安全的需要，更是社會經濟可持續協調發展與和諧社會建設的內在需求。

一、農產品質量安全政府監管的存在問題

農產品質量安全監管是國家農產品質量安全行政管理機構為行使和履行職責，依法對農產品生產、加工、流通等環節進行組織、協調、控制和監督的行為。現階段來看，盡管我國政府在農產品質量安全監管方面取得了一定的成效，但是仍然存在一些問題，阻礙了我國政府農產品質量安全監管方面工作的有效開展。

(一)政府監管的法律缺失問題

與美國、歐盟以及其他的發達國家相比，我國的農產品質量安全法律體系仍與之存在較大的差距。我國農產品質量安全監管方面的法律尚未形成完備的體系:一方面，農產品法律法規缺乏統一性。質監部門依據的是產品質量安全法，衛生部門依據的是食品安全法，工商部門依據的是消費者權益保護法，多法齊管，令相關部門無所適從。另一方面，現有法律法規的效力不夠，特別在懲罰機制上，不能全面深入地對違反農產品質量安全相關法律法規的違法行為實施及時有效的懲罰和規制。

(二)政府監管的標準缺陷問題

在農產品質量標準體系建設方面，由于各地區經濟發展不平衡造成農業生產專業化規模不一，以及各地區政府在農產品質量標準機構建設上投入不易等因素的影響，各地區的農產品標準制定部門所規定的標準不盡相同，沒有形成穩定的、統一的權威化質量標準。這給相關政府部門在進行農產品質量安全監管過程中造成了極大不便。

在農產品質量安全監測體系建設方面，仍存在政府投入少、設備陳舊、配套性差、監測技術和方法的落后而導致不能滿足市場需求等現實問題，嚴重地影響了質監機構對農產品質量安全監管的能力。［2］

(三)政府監管的松散不力問題

一方面是農產品生產流通過程中確實存在“多、小、散、亂、雜”的客觀現實;另一方面是農產品質量安全監管政出多門，管理無序。表面上看，工商、衛生、質監、環保等部門多管齊下，齊抓共管;實則由于存在著多頭管理，以及部門利益沖突等因素的影響，導致在具體的農產品質量監管中各部門行動難以協調，留下了較大的監管空白。同時，各管理部門主要精力均集中于農產品產前檢查與標準審批，對農產品生產流通后期的跟蹤監測、檢查和后續管理有所松懈，從而出現了農產品在加工、流通中的再污染問題。

(四)政府監管的信息不暢問題

近年來，政府對推進農產品市場建設和質量安全服務相當重視，目前，全國大部分省、市、縣都建立起了農業信息局域網，開通了農產品供求信息全國“一站通”系統，市場信息服務得到強化。但是，農產品質量安全管理信息尚未公開透明。“農產品質量安全問題中存在著信息不充分和偏在問題。在市場交易中，生產者和消費者對于產品品質信息的掌握量是不相同的;同時，產生外部性的一方與受到外部性影響的一方對于外部性信息的掌握程度也是有差異的。”［3］一方面，市場經營主體和參與者難以及時了解政府的指令和技術法規和市場供需信息;另一方面，由于信息服務的缺失，導致消費者難以了解市場質量安全動態和產品質量安全信息，造成對安全農產品的消費信心不足。同時，由于信息不暢，在農產品市場規制過程中，監管部門效率不能得到發揮，不能有效促進良性市場機制的建立。

二、農產品質量安全政府監管的必要性

從服務理論角度出發，政府作為農產品質量安全監管的主導力量，能夠有效地發揮其服務職能，督促農產品質量安全監管工作得到切實履行。

(一)農產品質量安全政府監管的理論依據

適應經濟社會發展，有效地提供公共服務，是當今世界各國政府面臨的共同課題。20世紀中后期以來，世界各國普遍掀起了新一輪政府機構改革的浪潮。在國外政府機構的改革理論中，比較盛行的理論是“無縫隙政府”理論。所謂“無縫隙政府”(Seamless Government)，指的是政府打破傳統的部門界限和功能分割的局面，整合政府所有的部門、人員和其他資源，以單一的界面為公眾提供優質高效的信息和服務。［4］

在我國，根據我國的基本國情和傳統文化，我們黨提出了“服務型政府”這一新概念。服務型政府就是遵從民意的要求，在法治的框架下，用公開政府工作目的、工作內容、工作程序和工作方法的方式給公民、社會組織和社會提供公正、優質、價廉、高效、方便的公共產品和服務，達到為民興利、促進社會穩定發展之目標的政府。［5］面對我國政府在農產品質量安全監管工作中出現的上述問題，必須加快政府由過去全能型政府向服務型政府的轉變。強化政府公共服務職能，深化行政管理體制改革，完善政府在農產品質量安全監管中的各項具體職能。

(二)農產品質量安全政府監管的優勢分析

政府進行農產品質量安全監管的優勢主要體現于公共管理、信息流通、組織執行和財政保障等方面。

1.公共管理職能的發揮

單純的農產品市場調節機制容易受到參與主體的多重逐利性目的驅使而出現市場調節失靈，從而導致危害公共安全的農產品質量安全問題頻頻出現。在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能就是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。強化農產品生產、流通市場的相關監管、糾正市場調節的失靈是政府這幾項公共管理職能的必然要求。實踐證明，世界各國尤其是發達國家政府職能已廣泛地介入市場監管領域，以彌補市場調節的失靈，維護市場經濟的健康發展、社會的穩定以及人民生活水平的提高。因此，加強農產品質量安全監管是政府履行公共管理職能的具體措施。

2.充分發揮信息的優勢

在農產品的生產、流通領域，農產品供給者所掌握的生產、加工、流通各環節信息，在農產品市場流通過程中難以為消費者所了解。一方面消費者本身難以辨析農產品的安全性能，另一方面目前的市場機制難以對存在安全隱患的農產品進行充分篩選和淘汰，這樣就產生了因信息不對稱而引發的市場失靈。［6］要解決這類問題，必須由超越農產品市場交易主體之上、掌握豐富信息的政府通過相應制度安排，加強對農產品質量安全的監管。

3.強有力的組織執行力

政府擁有法律賦予的權力和完備的組織機構，擁有調節市場經濟矛盾的強制力。在農產品質量安全監管中，政府可以憑借其依法取得的權力賦予農產品市場交易主體一定的權利和義務，例如政府可以強制性賦予市場主體說明義務，以克服農產品供給者和消費者之間不能達成信息提供協議的缺陷。政府具有壟斷性的強制力能夠理性地對市場交易主體相關的權利和義務進行調節和平衡，以達到農產品市場中公平交易的目的，維護農產品市場交易健康發展，最終促進居民生活質量提高以及我國農業健康長遠發展。

4.充足可靠的財政保障

進行農產品質量安全監管需要付出成本，例如:相關法律法規體系的完善、農產品質量安全標準的制定和管理，法規的完善、農產品質量安全標準的制定、管理、監督、監測檢驗體系的確立等等。只有國家財政作為強有力的保障才能確保政府對農產品質量安全的監管工作能夠得到切實實施。因此，在國家財政支持的基礎上，將政府的監管成本控制在科學的范圍內，協調、處理好維護農產品生產者利益與加強監管中存在的各種矛盾等，加強農產品質量安全監管工作就能合理有效的進行，進而推進我國社會經濟的整體發展。

三、完善農產品質量安全政府監管的對策建議

針對農產品質量安全監管現存問題，政府應當從以下方面進行具體措施上的調整，以求對我國農產品質量安全監管進行系統完善。

(一)完善農產品監管法律法規體系

法治是建設服務型政府的保證，政府行政行為均嚴格依據法律法規的規定進行。根據我國政府在農產品質量安全監管中存在的問題，結合服務型政府的職能特點，應當以強化政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能為重點，加強農產品質量安全監管方面的行政立法，使法律法規的完善能夠跟上農產品市場發展的需求。

嚴格貫徹依法治國方針，做好《食品安全法》與《農產品質量安全法》等法律法規的銜接，制定完善配套規章，把農產品質量安全監管各項工作納入法制軌道。從法律法規上保證農產品的生產、加工、流通等環節，均有法可依。同時，針對存在于農產品質量方面的違法行為(包括農產品供給者在農產品生產流通中的違法行為和政府監管部門及其工作人員在農產品質量安全監管過程中出現的違法行為)，應加大懲罰力度，增加違法者的違約風險。

(二)加快農產品質量標準體系建設

服務型政府最好和最大的服務就是良好的制度和政策供給。農產品質量安全標準是農產品質量安全評價的重要依據，農產品質量標準關系到消費者的健康安全，關系到我國農業和社會經濟的整體發展，還關系到我國農業對外貿易的良性發展。因此，建立和完善農產品質量標準體系，是服務型政府向社會對農產品質量安全進行監管的重要手段。

在政府相關部門的統一指導下，在實際調查研究和對國外先進標準制定經驗的借鑒基礎上，制定出適合中國國情的農業標準化發展規劃。同時，政府應立足與國際接軌，建立適應國際競爭的國際化農產品質量安全標準體系。打破我國目前存在的大量農產品仍處于無標準生產、無標準上市、無標準流通的混亂局面，促進我國農產品質量的提高，提升我國農產品在國際市場的競爭力。

(三)明確職能分工，提高監管效率

依法行政，是貫徹依法治國方略的根本要求，也是建設服務型政府的必由之路。相關政府監管部門應嚴格依照法律規定的權限和程序行使權力、履行職責，共同完成好農產品質量安全監管工作。

在部門分工上，加強溝通與合作，按照職能界定積極做好與各部門的協調配合，防止出現監管真空。嚴格落實責任，進一步明確職責范圍，規范工作程序，落實工作措施，健全責任制度，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。針對我國行政監管部門分散的情況，可以嘗試借鑒發達國家的管理經驗，整合農產品質量安全的管理機構，或者設置農產品質量安全管理的綜合部門，協調各個執法部門進行農產品質量安全的監控，杜絕多頭管理或者大家都不管的局面。同時，為適應當今電子政務建設發展的需求，政府還應當改善監管結構和方式，構建適應信息時代社會發展需要的政府組織形態;創新行政管理方式，探索政府實施農產品質量安全監管的新途徑。

(四)鼓勵技術創新，健全監測和風險評估體系

按照農產品質量安全標準對農產品加強監督檢查，是服務型政府保障人民生活質量和社會經濟穩定發展的重要職責，是政府相關監管部門保障農產品質量安全的重要措施。

從2001年開始我國建立起農產品質量安全監管監測制度至今，部、省、地、縣四級結合的農產品質量安全監測網絡已基本形成。通過監測，政府監管部門可以及時發現農產品生產、流通過程中存在的突出問題和風險隱患，找準薄弱環節和工作切入點，不斷增強農產品質量安全事故防范能力。同時，政府應對作為保障農產品質量安全基礎的、以科學為依據的風險分析與評估體系建設給予重視。政府要大力支持相關體系的建設和完善，積極培養一批掌握風險理論及相關專業技術的人才，投入必要的資金和進行評估、檢測等工作的先進儀器設備，保證風險分析理論與技術的研究與開發，以及進行風險評估依賴的數據和信息的收集和處理。［7］要盡快打破條塊分割、各自為政的管理體制，使有限的風險分析的必要資料能夠做到資源共享，推動農產品質量安全風險分析與評估的應用和發展。

(五)完善信息制度，力求監管透明

在電子化和網絡化的今天，政府服務的公開透明已經沒有了技術條件的限制。所以，政府工作公開化的程度是評判一個政府是不是服務型政府的基本標志。

服務型政府要求政府對農產品質量安全的監管措施公正透明，具體方針政策應為社會組織和個人所知曉，并接受社會公眾的監督和建議，積極與社會公眾展開交流和互動。

政府管理部門應該建立農產品質量安全信息體系并將其納入農業市場信息體系的框架內。其中，必須建立一套相對完整的農產品質量安全數據庫和功能全面的信息服務平臺，及時向農戶、企業和消費者提供各種與農產品質量安全相關的信息及服務。在此基礎上，逐步建立公開、透明的農產品質量安全信息發布制度，包括農產品質量安全例行監測結果公告制度、品質公告制度、認證公告制度、禁用限用農業投入品公告制度、農產品質量安全標準制訂修訂聽證制度等。

大力推行政務公開，使其成為各級行政機關開展農產品質量安全監管工作的一項基本制度，貫穿于政府進行農產品質量安全監管的全過程;各級政府要建立統一權威的信息發布體系，利用所掌握的各種豐富信息資源，引導具有優勢的農產品進行產地、產品地理標識的認定;引導組織化程度高的農產品生產組織進行相關的認證，采取措施鼓勵農產品生產企業按照GAP(良好農業規范)生產模式進行生產。［8］

(六)加強國際合作，提升監管水平

服務型政府要求政府的職能體現出“服務型”，即以提供公共產品和公共服務為主要工作職責。具體在農產品質量安全監管領域，就要求政府對農產品從生產到流通等環節提供全方位的服務，鋪設適合農產品發展的平臺。近年來，我國農產品在進出口貿易中經常遭遇別國綠色貿易壁壘的限制，這給我國的進出口貿易順利發展造成了障礙，也從多方面對我國農業的整體發展和農民收入增長造成深遠的不良影響。我國政府應當借鑒發達國家政府農產品質量安全監管方面的先進做法和成熟經驗，通過培訓和教育等手段，促進我國與發達國家的合作，改進我國政府 農產品質量安全監管技術，加強對農產品質量安全監管能力建設。

政府應當結合當下實際，提出具體方案。例如，政府通過應積極參與農產品相關國際規則制定和官方評議工作、加強國際間的技術交流與合作、提高農業生產標準化技術水平、加強對國內出口企業的服務指導等手段，進一步提高我國農產品質量安全生產水平，增強其在國際市場上的競爭力，擴大出口創匯，不斷提高企業效益，增加農民收入，最終促進社會經濟的發展。

(七)培育社會監管力量，實現監管互動

長期以來，政府是公共產品的惟一提供者，所有社會公共產品全部由政府來承擔，這種狀況給政府的管理造成了巨大負擔。新公共服務所倡導的服務型政府并非全能政府，政府要轉變公共管理方式，要推動公共服務的多元化，減輕自身壓力。⑨政府應制定法律、政策措施，努力調動社會各階層、各方面的力量參與到公共服務中來，建立多元化的公共產品提供機制。具體到農產品質量安全監管工作中，政府應當扮演農產品生產流通中的維護者角色，在采取適當的監管同時要鼓勵社會監管力量的發展壯大，并與社會監管力量展開積極互動，共同搞好農產品質量安全監管工作。

我國農產品生產小規模、分散經營的現實狀況是影響農產品質量安全性的重要方面。因此，政府應加快推進農產品產業化經營，積極扶持農產品龍頭企業。可根據實際情況合理選擇“市場+農戶”、“公司+基地+農戶”、“公司+專業合作社+農戶”和“公司+行業協會+農戶”等產業化經營組織形式，通過積極培育規范農產品生產經營者的行為，形成質量安全農產品生產經營的產業合作鏈。在此基礎上，政府制定相關法規和政策，賦予相關行業協會、企業等社會中間層組織一定的農產品質量安全監管權，并與之進行良性互動。這樣既能促進我國農產品質量的整體提升，也便于政府系統地進行農產品質量安全監管。

總之，服務型政府是一種全新的政府職能模式，是完善社會主義市場經濟的必然選擇。在進行農產品質量安全監管的過程中，政府只有改變傳統行政理念，強化服務職能，為維護農產品質量安全提供充分地監管服務，并且從根本上改進和完善政府的決策和執行機制，讓農產品市場主體也參與到相關質量安全監管中來，才能形成社會主義市場經濟條件下政府與社會的良性互動，也才能從根本上推進我國農產品質量安全的提升和社會綜合發展步伐。

［1］李洪棟.我國農產品質量安全問題芻議［J］.農村經濟與科技.2008第19卷(11).

［2］徐晶，席興軍，李光宇，陳麗華.我國農產品質量安全的現狀與對策［J］.中國標準化.2007，5(21－22).

［3］李昌麒，應飛虎.論經濟法的獨立性－－－基于對市場失靈最佳克服的視角［J］.山西大學學報(哲學社會科學版).2001，24(3).

［4］郝繼明.”無縫隙政府”理念與和諧社會利益訴求機制的構建［J］.學習與實踐.2007，4(81 －86).

［5］連志慧，武雪周.服務型政府的價值理念探析［J］.前沿.2008.12(61－64).

［6］陳彥彥.論政府在農產品質量安全監管中的職能定位［J］.中國行政管理.2008，6(79 －81).

［7］黃永武，李亮.淺議農產品質量安全監管中信息化建設及發展趨勢［J］.農業環境與發展.2008.5(78 －85).

［8］方永美，區晶瑩，楊振剛，黃文玲.農產品質量安全監管體系建設［J］.現代農業.2009，1(73 －74).

［9］張勁松，萬金玲.論和諧社會視角下服務型政府的構建［J］.新視野.2007，5(60 －62).