近代中國“政黨－政府”關系模式的歷史嬗變及前瞻

唐華陶

(中共達州市委黨校 四川 達州 635000)

“幾乎當今所有的社會，無論民主與否，都有某種政黨制度來聯系公眾和政府。”1美國著名學者邁克爾·羅斯金如是說。這從一個側面反映出政黨與政府的關系已經成為現代政治生活的重要內容。可以說，進一步理清政黨與政府的關系既是理解現代政治生活的關鍵環節之一，也是當今各國面臨的重要挑戰之一。因此，進一步梳理近代以來中國“政黨－政府”關系模式的演變歷程和預測其未來走向，在當前是極其必要的。

一、國民黨時期的“政黨—政府”關系模式

這個時期又可分為:

1、孫中山的“政黨—政府”關系模式之構想與實踐(1912－1925)。至1912年就任臨時大總統起，孫中山先生就開始關注如何處理好政黨與政府之間的關系問題，并陸續發表了大量言論，系統闡發了他的看法和主張。歸納起來，主要包括:(1)1914年前主張政府組織采取“政黨內閣”制。孫中山先生在一次演說中明確指出:“至于政府之組織，有總統制度，有內閣制度之分。……現就中國情形論之，以內閣制度為佳。”他進一步解釋到，當下“我國國民，莫不主張政黨內閣，視其議員為何黨之多數，以定山民之信用。”這樣一來，政黨若想要取得多數黨地位，就只有而且必須反映“人民之心理”，“是則政黨內閣，可以代表民意”［1］。可惜的是，該構想沒能付諸實踐就宣告流產了;(2)1914年后主張以黨治國，國民政府為黨治政府。在目睹了民初政黨政治失敗之后，面對帝制復辟、軍閥混戰和列強蠶食，孫中山先生幾經探索，決心以俄為師，把中華革命黨改組為中國國民黨，并確定了以黨治國的方針。受蘇聯影響，孫中山先生認為，所謂以黨治國，就是“一切軍國庶政，悉歸本黨負完全責任”［2］，就是“任何一個國家機關沒有黨中央的指示，都不得決定任何一個政治問題或組織問題”［3］。與此同時，他也指出，以黨治國“并不是要黨員都做官，然后中國才可以治;是要本黨的主義實行，全國人都遵守本黨的主義，然后中國才可以治。簡而言之，以黨治國，并不是用本黨的黨員治國，是用本黨的主義治國”［4］。從孫中山先生的理論構想來看，以黨治國，就是要通過建立一個堅強有力的革命政黨，并由這樣的政黨來建立和鞏固國家政權，從而達到建立起具有資產階級性質的中華民國之目的。但需要聲明的是，以黨治國并不等于通常意義上的以黨代政，黨還應管黨，政應管政，涇渭分明。但在實踐過程中，政黨與政府的關系不僅不能做到涇渭分明，反而變得異常密切，如國民政府的根本法、施政綱領及政策皆由國民黨制定;國民政府的權力由國民黨賦予;國民政府的主要官吏由國民黨任免;國民政府的委員須由中國國民黨中央執行委員會任免，并對中央執行委員會負責和報告工作;國民政府的施政方針及政績受國民黨的監督，等等。因此，中國國民黨全國代表大會及其中央執行委員會是中華民國的最高國家權力機構，負責制定國家的內政外交，國民政府只不過是一個純粹的執行機構罷了。

2、蔣介石的黨政一體(1926－1949)。1925年孫中山先生逝世以后，蔣介石就通過各種手段集軍權、黨權和政權于一體。在處理政黨與政府關系問題上，他打著孫中山三民主義和五權憲法的旗號，對孫中山先生的原理論構想進行了歪曲的解讀和變相的實踐。1928年10月，國民黨建立了以蔣介石為首的南京國民政府，并通過了《訓政綱領》和《中華民國國民政府組織法》。以蔣介石為首的國民政府總攬“中華民國之治權”，統率陸海空軍，行使宣戰、媾和、締結條約、大赦、特赦、減刑、復權之權［5］。后經幾次修訂，至1943年9月的《中華民國國民政府組織法》和1946年12月的《中華民國憲法》發展到極致。1943年的《中華民國國民政府組織法》和1946年的《中華民國憲法》中規定，國民政府主席為“中華民國元首，對外代表中華民國”，“國民政府主席為陸海空軍大元帥”，“總統依本憲法之規定，行使締結條約及宣戰、媾和之權……行使大赦、特赦、減刑、復權之權……任免文武官員”，“五院院長對國民政府負責”［6］。在他的操縱下，中華民國黨政軍三個最高職務均落入其手中，黨政一體自然就異化為其實行專政獨裁的工具了。毛澤東早在1947年就戳穿了其民主外衣下的獨裁本質，他說，蔣介石集團操縱的通過偽國民大會選舉出來的國民政府，“披上合法的外衣，裝模作樣地‘還政于民’，實際上，依然是還政于國民黨內的反人民集團”［7］。

二、建國后至十一屆三中全會前的“政黨—政府”關系模式

1949年新中國成立后，以毛澤東為首的國家領導人在汲取國民黨黨政一體的經驗教訓后，也作出了一些有益的探索，如1949年11月，中共中央宣傳部明確指示:“在中央人民政府成立之后，凡屬政府職權范圍的事，應該由政府討論決定，由政府命令頒布實施。……不再如過去那樣，有時以中國共產黨的名義向人民發布行政性質的決定、決議和通知”［8］。1950年 4月，周恩來在一次會議上指出:“我們已經在全國范圍內建立了國家政權，而我們黨在政權中又居于領導地位。所以一切號令應該經政權機關發出……由于過去長期戰爭其間，使我們黨形成了一個習慣，長期以黨的名義下達命令，尤其在軍隊中更是這樣。現在進入和平時期，又建立了國家政權，就應該改變這種習慣”［9］。1951年11月，黨中央在《關于在人民政府內建立黨組和組織黨委會的決定》中明確指出，黨政之間不是隸屬關系，黨的領導是通過黨的路線、方針、政策及在政權機關的擔任公職的黨員發揮作用來實現的;如果把黨對國家的領導作用看作是黨直接執掌政權，管理國家，實際上就否定了國家政權機關的職權，這是對執政黨地位的錯誤理解。［10］董必武也多次指出:“黨不論在什么情況下 ，不應當把黨的機關職能和國家機關的職能混同起來。黨不能因領導政權機關就包辦代替政權機關的工作，也不能因領導政權機關而取消黨本身組織的職能”［11］。1956年鄧小平在《關于修改黨的章程的報告》中指出，黨不能“直接去指揮國家機關的工作，或者是把各種純粹行政性質的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作和國家機關工作應有的界限”［12］。1956年4月，毛澤東發表《論十大關系》，強調黨不能把一切管的太死，不能把什么都集中到中央。同年9月，黨的八大指出:不要混淆黨的工作和國家機關工作的界限，不要對國家機關的行政工作做出不正確的干涉。1957年召開的一屆人大四次會議再一次明確地指出:在某些機關中，共產黨的組織包辦代替行政工作，或者對于某些具體業務不通過行政而直接干預，這些現象對于政府工作都是不適當的，應該加以糾正，等等。但是，由于受蘇聯傳統政治體制的影響，我國的“政黨－政府”關系的發展出現了偏差。1957年的反右斗爭擴大化，1958年的反對分散主義等錯誤運動，拉開了以黨代政的序幕。1966年5月至1976年10月的十年“文化大革命”更是將其演繹到無以復加的地步。在建國后至改革開放前這一時期內，財經、政法、外事、科學、文教等政府職能機構直隸中央政治局和書記處，原屬于中央政府及其所轄部門的權力統統收歸到黨的系統，而黨內的一切權力集中于黨委及其第一書記。這樣一來，不論是橫向上，縱向上，還是黨內，我國的政府權力都出現了逐漸向黨、向黨第一負責人集中的傾向。共產黨權力的無限擴大化最終導致了“黨的意志甚至領袖的意志完全凌駕于國家和憲法之上”［13］。它決定了這一階段的“政黨－政府”關系是:以黨代政、黨政不分，全能主義。黨中央是國家決策的核心，所有的大政方針和具體部署悉歸黨的系統管轄;政府機構只有建議權，沒有自主決策權;政府不僅要受到其組織內的黨組的領導，還要受到組織外的黨的對應部門(各黨小組)的領導。至此，政府完全異化為黨的執行機關。

三、十一屆三中全會后至今的“政黨—政府”關系模式

十一屆三中全會以后，我國的“政黨－政府”關系進入了一個新階段。鄧小平同志在十一屆三中全會上就明確指出，“加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切;實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政;堅持中央的統一領導，變成了‘一切統一口徑’”［14］。隨后，他在1980年《黨和國家領導制度的改革》的講話中明確提到要“著手解決黨政不分、以黨代政的問題。中央一部分主要領導同志不兼任政府職務，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強和改善中央的統一領導，有利于建立各級政府自上而下的強有力的工作系統，管好政府職權范圍的工作”［15］。他認為，政黨與政府的關系，不是上級與下級的關系，而是“指導與監督”［16］的關系。其相關論述還出現在1981年十一屆六中全會、1986年的談話、黨的十二大、十三大及1992年的南巡講話中。以江澤民同志為核心的第三代中央領導集體也高度重視“政黨－政府”關系問題。早在1989年，江澤民同志就強調到:“黨的領導作用只提政治領導不夠，還應該有思想領導和組織領導……黨不管思想，管什么?黨不管干部，管什么?黨的戰斗力，黨的力量，表現在哪里?……黨是政治領導核心，離開了組織領導、思想領導，那個核心就是空的”［17］。1989年政治風波之后，以江澤民同志為核心的黨中央總結經驗教訓，停止實行“黨政分開”，開始以執政黨執政方式的思維來思考黨政關系問題，把政治體制改革的主要任務調整到“建設有中國特色的社會主義民主政治”上來。黨的十五大提出了依法治國的基本方略，要求從制度和法律上保證黨發揮總攬全局協調各方的領導核心作用，使我們得以站在全新的理論高度重新把握黨政關系問題。黨的十六大對黨的領導方式與執政方式以及黨政關系作了如下新概括:“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織與黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導，黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，集中精力抓大事，支持各方獨立負責，步調一致地開展工作，進一步改革和完善黨的工作機構和工作機制。按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監督;支持政府履行法定職能，依法行政;支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯等人民團體的領導，支持他們依法按照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶”［18］。以胡錦濤同志為核心的新一代黨中央領導集體進一步深化了前三代中央領導集體對“政黨－政府”關系問題的認識。黨的十七大則對黨的領導方式和執政方式以及黨的執政實質和功能進行了全方位的科學概括:“堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家;堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業;堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現國家各項工作法治化，保障公民合法權益;堅持社會主義政治制度的特點和優勢，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障”［19］。

目前，中國“政黨－政府”關系主要表現在:共產黨作為執政黨，對國家實施總的政治、思想和組織領導，通過制定大政方針、提出立法建議，推薦重要干部，發揮政府部門中黨組織和黨員的作用，發揮黨委在同級各種組織中的領導核心作用，支持政府獨立負責和履行法定職能、堅持依法執政，發揚民主黨派的監督作用，并允許其成員參加政府工作，成為政府工作人員，從而實現黨對國家和社會的領導。對涉及關系到國民經濟命脈、社會發展規劃、重大方針政策、工作總體部署等關系國計民生的重要問題，由黨委集體討論決定，平時的例行性工作由政府及其部門按照職責權限自主決策和管理。政府在共產黨的指導下(“指導”并不等于“領導”、“指揮”或“替代”)，根據憲法和法律規定，獨立規定行政措施、制定行政法規、發布決定和命令。

四、前瞻

近代以來，中國的“政黨－政府”關系模式先后大致歷經了孫中山先生的以黨治國，到獨裁者蔣介石的黨政一體，后到毛澤東時期的以黨代政，再到鄧小平時期的黨政分開，乃至現在的“建設有中國特色的社會主義民主政治”和用科學發展觀來改變黨的執政方式。但這僅僅只是開始，對“政黨－政府”關系模式的探索之路還很漫長。經過九十余年的不斷探索，我國“政黨－政府”關系模式的理論研究和實踐也取得了長足的進步，但也出現了一些亟待認識和解決的問題與困境，如:還要不要探索黨政分開?我國“政黨－政府”關系將走向何種模式?如何加強黨的自身建設和深化行政體制改革?等等。展望未來，我們認為需要注意以下幾點:

(一)作為執政黨，共產黨還將在很長一段時期內處于絕對優勢，政府仍有限依賴于政黨。在中國，為了實現對政府公共行政的控制，作為執政黨的中國共產黨在政府中普遍建立了黨組織，以對政府的工作加以領導。這樣一來，政黨“可以產生權力，可以依靠自己的理想塑造一個未來的社會，因此政黨成了獨立因素，而社會和政府卻變成了依賴因素，附屬于政黨組織，其前途與變動方向，與政黨領袖的信念和作風，以及整個政黨的行動方針密切相關”［20］。中國共產黨有能力有資格領導國家政權，是由黨的性質和先進性決定的，是黨在長期革命斗爭中領導作用的必然結果，是全國各族人民自覺自愿作出的莊嚴選擇。共產黨所擁有的獨特法律地位，使其相對于其他政黨、利益團體在政治力量及資源配置權利上具有絕對的優勢，加上公共領域的不成熟和市民社會的弱小等，決定了共產黨還將在很長一段時期內處于絕對優勢。而共產黨作為長期執政的執政黨，是不可能放棄對國家和社會的領導權和話語權的。因而，在現有條件下，政府仍然不能完全擺脫或獨立于政黨之外，它仍將受中國共產黨的長期領導和監督。

(二)如何在現有體制框架下進一步理順政黨與政府的關系仍是今后工作的重點。近代幾十年的理論探索與實踐經驗表明，在保證中國共產黨一黨執政的前提下來理順執政黨與政府的關系，不僅是一個至關重要的問題，更是一個難以解決的問題。對“政黨－政府”關系的改革，不僅涉及到黨的執政理念、執政方式的轉變，更涉及到整個政黨體制乃至國家體制的深層次改變，涉及面之廣、牽扯人之多，情況之復雜，難度之大，非一般人可以做到。但這并不意味著我們只能坐以待斃。我們應該根據改革開放和社會主義現代化建設不斷深入發展的需要，在現有體制框架下積極大膽地探索新思路和新方略。中國的改革是一個循序漸進的過程，是對社會各個方面進行修改、補充和完善的過程。所以，改革并不是全盤否定、推倒一切重來，它必須在尊重現實的前提下去修改和革新。

(三)如何加強黨的自身建設，著力改善和提高黨的執政水平和執政能力。“一個現代化中政治體系的安定，取決于其政黨的力量。一個強大的政黨能使群眾的支持制度化。政黨的力量反映了大眾支持的范圍和制度化的水平。凡達到目前和預料到的高水平政治安定的發展中國家，莫不是擁有一個強大的政黨”［21］。結合我國實際，我們認為，一個強大的政黨，必須具有嚴密的組織紀律、先進的指導思想、正確的綱領、宏遠的價值目標以及高效的執政領導。只有做到這一點，這個政黨才能永葆生機，才能調動人民的建設積極性，引領人民走向奮斗目標。要想打敗敵人，首先要強大自己。加強中國共產黨自身的隊伍建設宜從以下幾個方面入手:一是發展黨內民主;二是進一步改革和完善黨的工作制度;三是改進黨的執政方式，提高黨的領導技術和領導藝術;四是加強和完善黨內監督機制。

(四)進一步深化政府改革將是今后國家工作的重中之重。政府改革是政府通過自我完善來積極適應外在環境變化的一種行之有效的方法。深化政府改革必須認識到以下兩點:首先，政府改革是一個相對獨立的系統改革。說它是相對獨立的改革，是因為從政府本身來看，它與政黨、社會等相對分離，各自擁有各自的“勢力范圍”;說它是系統性改革，是因為它是由內部各個相對獨立的部門或單位組成，一旦改革，便會涉及到很多部門或單位的既得利益。也正是因為它的系統性，從另一側面或多或少揭示了為什么當前我國只進行行政機構改革是行不通的。其次，政府改革又與外部環境息息相關。外部環境是由政治、經濟、文化、軍事、人口、宗教等因素構成。政府只是外部環境的一個子系統。因此，任何一次政府改革都不可能超越當前既定的政治、經濟和文化環境，它總是在很大程度上受到特定環境因素的影響、作用和制約。只有當政府內部、政府與外部環境實現動態平衡的時候，政府的效能才有可能達到最優。還必須意識到解放思想的重要性。解放思想不僅是政府改革的先行官，也是政府改革能否最終取得成功的關鍵所在。回顧中國這三十余年的改革發展之路，我們發現，思想解放一直在深深地影響和伴隨著我們［22］:1978年的“真理標準大討論”，開啟了改革開放的浪潮;1992年的鄧小平南方談話，奠定了中國走市場經濟道路的基礎。現在，第三次思想解放已徐徐拉開大幕。我們要落實好科學發展觀，用科學發展觀來深化政府改革，尤其是政治層面的改革(比如深圳出臺的改革綱要，就包含了若干年后市長、局長要差額選舉、人代會代表要直接選舉等)，這樣才能促進中國政府改革從單純的經濟、行政體制改革進一步深化到政治體制改革，中國的改革才可算是取得一些實質性的成功。

［1］孫中山全集:第3卷［M］.北京:中華書局1986年版，第44頁。

［2］孫中山全集:第3卷［M］.北京:中華書局1984年版，第97頁。

［3］列寧選集:第39卷［M］.北京:人民出版社1963年版，第27頁。

［4］孫中山全集:第8卷［M］.北京:中華書局1986年版，第282頁。

［5］王世杰、錢瑞升.比較憲法［M］.北京:商務印書館1999年版，第546頁。

［6］詳參楊鴻年、歐陽鑫.中國政制史［M］.武漢:武漢大學出版社2005年版，第443頁;史尚寬.憲法論叢［M］.臺北:榮泰印書館1973年版，第45－46頁。

［7］毛澤東選集:第3卷［M］.北京:人民出版社1991年版，第1067－1068頁。

［8］轉引自:林尚立.黨內民主一中國共產黨的理論于實踐［M］.上海:上海社會科學出版社2002年版，第44頁;陳至立.中國共產黨建設史［M］.上海:上海人民出版社1997年版，第652頁。

［9］周恩來統一戰線文選［C］.北京:人民出版社1984年版，第174－175頁。

［10］轉引自許耀桐等.政治文明:理論與實踐發展分析［M］.北京:中央編譯出版社2006年版，第247頁。

［11］董必武選集［M］.北京:人民出版社1985年版，第307－308頁。

［12］鄧小平文選:第1卷［M］.北京:人民出版社1994年版，第236頁。

［13］史云貴.中國政黨“全能主義”治國模式及其政治現代化分析［J］.社會科學研究，2006(2):59.

［14］鄧小平文選:第2卷［M］.北京:人民出版社1994年版，第142頁。

［15］同上，第321頁。

［16］鄧小平文選:第1卷［M］.北京:人民出版社1994年版，第12頁。

［17］江澤民.在全國組織部長會議上的講話［EB/OL］，http://www.people.com.cn.

［18］十六大報告輔導讀本［M］.北京:人民出版社2002年版，第30－31頁。

［19］十七大報告(2007).高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗［EB/OL］，http://www.xinhuanet.com.

［20］江炳倫.政治學論叢［M］.臺北:華欣文化事業公司1975年版，第56頁。

［21］［美］塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序［M］.李盛平等譯，北京:華夏出版社1988年版，第396頁。

［22］汪玉凱.思想解放與中國政府改革——關于30年來中國改革發展的思考［J］.理論參考，2008(12):21.