社會資本與服務型政府構建的內在邏輯關系探析

聶飛

(洛陽師范學院管理科學系 河南 洛陽 471022)

一、社會資本的內涵

社會資本形成于20世紀90年代后期，國外許多學者都試圖從各自的領域和研究對象出發對其做出明確的界定:法國學者布迪厄最早提出“社會資本”概念，他將社會資本界定為“實體資源”與“潛在資源”的總和。1988年，美國社會學家科爾曼將“社會結構”、“社會關系”、“信任”、“規范”等概念融入，擴大了社會資本理論建構。1993年，美國學者帕特南開始運用社會資本的概念，探討市民社會與民主行政運作的關系，將社會資本界定為:社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及參與網絡，它們能夠通過促進合作來提高社會效率。

社會資本有與“第一生產力”之稱的“科學技術”相似的特征，它一經滲透到政治秩序的各內在結構要素中去，也必然能推動政治的有序運行。社會資本的最重要影響力是在社會和政治生活方面。帕特南從宏觀層面定義了社會資本，即為特定結構內的行動者提供便利的資源——信任、社會規范和參與網絡，它們代表著市民社會所必需的一種資源類型集合體，將這三要素作為關鍵性測量指標來解析社會資本，可以幫助我們把握民主政治和市場經濟發展的健康程度，解析我國社會發展中出現的諸多問題，對于促進個人、組織之間的生產和合作，乃至整個社會的進步和繁榮都具有積極的意義。

二、服務型政府的內涵

政府的實質是一種為公民和社會共同利益服務的組織。服務型政府是政府的性質的重新定位，是政府以“公民本位”的全方位革新，是政府與社會關系模式的重新構造，將原來的政府單中心治理結構變為政府、社會、市場的多中心互動的服務架構體系，其核心力量是公眾。

張康之教授在1998年第一次明確提出并闡述了“服務行政模式”，并于2000年第一次提出了“服務型政府”的概念，“服務型的政府也就是為人民服務的政府，用政治學的語言表述是為社會服務，用專業的行政學語言表述就是為公眾服務，服務是一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨。”2004年，溫家寶總理在參加全國人大陜西組的討論時從中央政府的角度提出了建設服務型政府的任務，2005年的政府工作報告中專門提出了建設公共服務型政府的任務，成為我國行政體制改革的目標選擇。服務型政府就是為人民服務的政府，它是在社會本位和公民本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以為人民服務為宗旨并承擔責任的法治政府。服務型政府具有以下幾個鮮明特征:

第一，民本性。這是服務型政府與其它政府模式最根本的區別。“民本”就是政府的行政活動以實現最廣大人民的根本利益為出發點，政府將自己定位于服務者的角色，以公眾的利益和需要為其行動導向，政府及其工作人員必須以為人民服務、滿足人民需求為己任，全面彰顯政府以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為己任的理念，真正做到“想人民所想，急人民所急”。

第二，民主性。政府服務的對象是公民，只有在公民參政的過程中，政府才能了解公民需要什么，要求政府提供何種服務，以及如何有效提供這種服務。只有人民群眾參與政府管理，讓公民的知情權、參與權、監督權等滲透到行政權力行使的始終，才能彰顯其服務性本質，才能有效抑制行政腐敗，最終才能維護和實現人民群眾的根本利益。

第三，法治性。服務型政府是法治政府，依法行政是現代政府的顯著特征，是建立合理的政府與企業、政府與社會、政府與市場、政府與公民關系的前提。法治之下的政府在權力、職能、規模上皆受法律的明文約束，政府應該提供哪些服務、怎樣服務，這取決于法律、法規的授權;同時政府行使權力的過程還必須嚴格遵循法定程序，按照公平、公正、公開的原則，提供規范化、高效率的服務，這也是服務型政府的重要特征。

第四，有限性。政府的權力應該只是為公眾提供服務的手段，權力行使的范圍只能由提供服務需要的內容來確定，政府應該只做其它組織和個人“不能做”和“做不好”的事，凡是企業、社會與市場能自我調節和自我管理的環節和領域，政府就應自動退出，實行政府與企業、社會、市場嚴格歸位，把精力主要集中在規則的制定和落實上，營造一個有利于公平競爭的外部環境，保障穩定的社會環境和有序的市場競爭，而不能再做“萬金油”。總之，服務型政府應該是一個以市場為基礎，遵循市場經濟規律的職能的有限政府。

第五，合作性。服務型政府在政府與社會的關系上，政府不再是全能政府，也不再是公共管理的唯一權力中心，非贏利組織、公民自組織等第三部門以及私營部門只要得到公眾的認可，就可以成為不同層面的權力中心，它們將在不同程度上分擔管理公共事務、提供公共物品和公共服務的職責，形成一種政府、社會、和市場合作式的治理方式。

三、社會資本與服務型政府構建的內在邏輯關聯

構建服務型政府，要全方位涉及觀念、作風、機制的變革，是政府形態的一場革命，更是一場復雜的“社會工程”。這個構建工程并不主要由“內在”因素決定，而是由“生態性”因素，如一個地區的社會結構，或者公民傳統，只有公民都具有團結、合作、互信的公共精神，具有高度的主體意識、權利意識和參與意識，社會規范完善，公民參與網絡的發展和成熟，公民才能廣泛參與到公共治理中去促進服務型政府的構建，而這些正是社會資本的核心內容和基本要素，可見，服務型政府的構建與社會資本內涵之間具有天然的契合性。只有在公民社會具有高密度社會資本的條件下，才會產生社會對治理的要求并達到國家公民之間的良好合作。從來源看，社會資本和服務型政府都是由一定物質生產條件下所形成的人與人關系中衍生而出，都包涵公民社會的基本要義，兩者存在著天然的密切關系，實現社會和諧是其共同目標，所以說兩者互相依賴，密不可分，呈現出一種相輔相成的關系。

(一)社會資本對于構建服務型政府必要性

1.豐富的社會資本有利于重塑政府與公民的良好信任關系

信任作為一種重要的社會資源，是決定一個國家經濟增長和社會進步的主要社會資本之一。政府與公民之間的信任關系，取決于公民對政府的信任和認可，這是形成公眾支持政府創新的社會內生條件，更是政府合法性的基礎，政府要具有合法性，判斷標準在于公民的態度和信任程度，假如信任度下降，即使用命令手段來迫公眾服從，政府的作為也會受到妨礙。政府所推動的改革工作依賴于公眾對政府的信任和支持，政府政策得到公眾的認可，才能降低行政成本，才能在社會經濟活動中真正起到綜合的作用，可見“這種信任構成一個相互交流的有效機制，能夠在政府創新(進而在公共管理創新)中減少個人或利益集團與政府公共部門進行‘零和博弈’的現象。”而豐富的社會資本則可以為建立二者互動所賴以維系的信任基礎，化解可能的沖突，真正取信于民。

2.豐富的社會資本有利于增強社會集體行動的能力

社會資本理論一開始就關注信任問題，或者說將社會信任作為關鍵性測量指標。社會信任在當今社會更多地表現為人們動員、獲取價值資源的一種不可或缺的無形資本。一個社會的誠信程度越高，信任范圍越普遍，國家與社會、政府與市場、國家與個體之間的信任與合作越普遍，這個社會也就越繁榮發展，越和諧穩定，越興旺發達。在政治層面，信任可以提高個人和政府、社會之間的和諧程度，降低政府治理的成本，獲取公信“紅利”;在經濟層面，信任可以大大節省交易雙方調查對方資信，節約交易成本和提高經濟效率，規范市場秩序，客觀上有利于生產性資源的配置;在個人層面上，信任能促進人的全面發展，它能夠克服群體利己主義，加強個體與群體的團結并且促進個體更加積極地參與經濟活動。在一個擁有大量的信任資本的共同體內，自愿的合作更容易出現，人們選擇合作而不是對抗，為社會成員的協作、合作、聯合的活動創造了條件，可以說是當前我國構建和諧社會的重要條件，與構建服務型政府有著正向聯系。

3.豐富的社會資本有利于為服務型政府構建提供價值支撐

當一種優良的治理模式建立起來之后，還必須有意識地塑造與新體制相適應的社會規范，否則新模式就會虛有其表，而無其實，且缺乏生長的根基。社會規范是人們“內心的法”，可以以良心禁令或者道德譴責的方式約束人，有助于人們就能夠自覺地遵守法律和紀律。治理模式是公共行政的硬件，社會規范是其軟件，要構建服務型政府，就必須從變革社會規范入手，著力培育適應現代社會發展需要的道德規范，使政府體制的“軟件”與“硬件”協調配套，相互促進。服務行政的轉換不僅僅是制度或規制方面的調整改變，這種轉換對社會規范也提出了直接的訴求。社會規范是影響和制約服務行政能否形成，并實踐于社會政治的更深刻、更隱性的深層條件。

4.豐富的社會資本有利于為服務型政府構建提供外部網絡支持

服務型政府是合作的政府，有限的政府，意味著國家權力向社會回歸。它要求是政府與社會合作來實現治理，增強政府對公民的回應性，真正做到還政于民。其必然要求是公民社會或民間社會的日益壯大及第三部門的蓬勃興起。服務型政府的治理結構，必然需要在傳統以垂直的組織結構外，出現更多以平等和寬容為特點的橫向組織結構，需要一種自下而上的社會自治，倡導國家與公民社會的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作，在社會中培育起社會的自我管理和自主協調機制，而第三部門作為公共管理未來重要的替代者，其良好發育是服務型政府實現的重要保障，因為第三部門可以將政府的“掌舵”與“劃漿”職能的分離，形成對政府的外部制約，促進精干和法治政府的形成;第三部門可以成為協調政府與公民之間關系的信息交換器、緩沖器和平衡器，提高了政府的社會認同水平，提高社會的自律水平，有助于補救市場失靈和政府失效。無疑政府與社會的合作治理變為現實的一個重要基礎就是第三部門的充分發育和成長。

服務型政府毋庸置疑是一個追求民主的政府、為人民服務的政府，積極有序的公民參與是其實現的基礎和保障。政府需要與公眾對話、協商、溝通、尊重公眾意愿，有序的公民參與可以與政府共同提供公共產品和公共服務，通過擴大公民參與渠道、改進政府決策的質量、重建政府與公民的關系從而達到治理的和諧，可以說有序的公民參與是促進政府轉型的催化劑，是對政府缺陷的重要彌補，政府提供公共產品和公共服務的重要保證。

(二)服務型政府在社會資本培育中作用

1.政府民本性促進信任度的提升

服務型政府是民本性的政府，追求公共利益的最大化，把實現社會公共利益最大化作為行使公共權力的根本目的。當政府為了最大化公共利益而行動時，公共政策制定以滿足最廣大人民根本利益為出發點，公務人員廉潔奉公，一心為民，那么政府所推動的改革工作得到公眾的信任和支持，公民對政府的信任度就會增強，政府獲得了公信力，保證了政府的合法性，形成政府與公眾之間的良好合作，從而產生相互信任的良性循環;同時，服務型政府是法治政府，依法行政是政府的顯著特征。法治可以約束行政權力，政府在權力、職能、規模上皆受法律的明文約束，保證了依法行政，獲得公眾的認可和支持;由于信任本身的非程序性、難操作性和柔軟性，使得信任在社會生活中的制約力有時會處于弱勢，不可能完全承擔維護社會秩序的重任，它需要以法律依托，沒有法律的強制性制約，信用體系很容易被打破。政府頒布的法律可以構筑社會信任，通過對信任的規范保證社會的基本公正和有序:來自法律懲戒的威懾可以提高政府信用，降低交易雙方的交易成本，減少群體利己主義，機會主義行為，維系人際交往的信任模式，遏制社會失信行為，保障社會秩序和社會穩定，從而改善整個信任水平，最大限度的促進“信任”這一社會資本的增長。

2.政府法治性維護好社會規范

服務型政府是依法服務、規范服務的法治型政府。所謂法治，就是以自由和公正為核心的法律理念和法律秩序，它強調的是一切組織和所有公民的活動都要以法律為準繩。法治政府是崇尚法律的政府，政府由法律規制并服從法律，國家行政機關的各個方面和各個環節要在法制的規范和約束狀態下進行。法治機制通過對權利、權力、義務、責任和程序這些規范要素的合理安排，形成調整社會關系的法律體系。法律是與社會規范密切相連，社會規范作為一種非正式規則，一種軟約束，雖然可以在沒有法治的情況下發揮效力，但其發揮作用的效力往往不充分、不可靠，無法有效的約束國家與社會、政府與市場、國家與個體之間非理性行為，而法治政府可以創造良好的法制環境，形成治理理念和民主觀念的制度、法律、政策等正式的規則，為社會規范構筑其發揮充分作用的堅實后盾。法律對于人們行為的引導與規范是法律的重要功能，它是一種外在化的強制行為規則，為社會提供一種規范性的向度，由法律保證的社會規范更具有控制力。社會規范的判定和強制實行在很大程度上都依賴于法律，通過法律來約束和制約社會公眾和公務人員的行為，以強制力和硬約束保證他們遵守社會規范，以法律的懲戒功能來打擊惡意違反或嚴重違反社會規范的行為，還能使得一些社會規范得以具體化和制度化，具備可操作性，從而保證社會規范的控制力。可見服務型政府對于社會規范形成起到催生和保證作用，并使其產生良性循環。

3.政府合作性帶來參與網絡的形成

服務型政府是為人民服務的民主政府。它是一個為民服務的政府，讓民做主和公民控制政府的民主政府，它以維護人民的利益為根本，明確公民的主體地位，變“為民作主”為“讓民作主”，所以公民參與是民主政府的邏輯起點和核心內容。服務型政府以公眾需求為導向，保障公民的基本權利，包括公民基本人身權利、參政議政權利尤其是知情權，這不但加強了公民意識和公民精神，而且也為公民參與提供了法理基礎;行政人員以民為本，認識到公民在政策制定中的主體地位，真正把吸收公民參與看成一種責任和義務，對公民參與的高度回應性，以保證公民參與的實現，樹立起政府親民的形象，增進公眾與政府的良性互動;政府通過改善公民參與渠道，改變以往公民參與的被動局面，提供多元的參與平臺和暢通的參與路徑，讓公民有機會以主人的姿態參與管理國家和社會的事務，這樣政府才能了解公民需要什么，如何有效提供這種服務，也保證最廣泛人民依法管理國家事務和社會事務，管理經濟和文化事業。總之，服務型政府已經由單中心治理向政府、公民、社會合作的多中心治理轉變，公民不是被動的享受者，政府需要與公眾對話、協商、溝通，尊重公眾意愿，只有將公眾納入服務型政府的治理模式中，提高了公民參與的有序性，才能彰顯其服務性本質。

服務型政府必然與發達、活躍、高質量的民間組織相聯系的:首先有限政府需要改變對社會事務統包統攬的舊格局，將大量社會管理的職能移交給第三部門。這是政府職能轉變的大趨勢，而第三部門的發展是實現這一轉變的必不可少的條件;其次，服務型政府模式所倡導的公民至上和服務行政中的公民參與有利于催生第三部門的成長，第三部門作為公民社會的載體，可以歸納和集中公民利益，可以成為有效溝通政府和公民的紐帶;最后，服務型政府必然需要引入第三部門，來解決市場失靈和政府失效的不足。

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