基于新農業作業模式的有效公共財政科技支農投入模式探討

楊志遠，楊忠君

(中共四川省委黨校，四川省銀監局，四川 成都 610072)

在農業用地面積日趨下降的今天，提高農業作業技術對于提高農業生產能力至關重要。財政科技支農投入對于農業科技的發展具有導向作用，其使用效率的高低、政策效應的恰當與否，將對我國農業科技水平的提升、進而對農業生產能力建設產生重要影響。財政科技支農應該重點支持什么樣的農業科技創新與推廣，農業科技創新與推廣又需要什么樣的財政支持，是當前公共財政支持現代農業建設必須要加以考慮的重要問題。

一、農業轉型與科技的重要性

包括農業、農村和農民在內的“三農”問題，并非中國特有。在以下幾個因素的共同作用下，自1960年以來，世界農業產出增速一直在持續下降過程中，農業以及其運行所依賴的整個社會經濟系統所面臨的問題和矛盾已經成為全球性問題，并且在可以預見的未來，將長期存在:其一，氣候變化所造成的農業作業環境惡化、農業減產，以及因農業減產所產生的食物供求矛盾。［1］其二，發展中國家人口總量，尤其是50個最不發達國家人口，在2030年以前以年均5－7億的速度增長，所形成食物需求增加，以及城市化進程加快所造成的農業用地減少、農業減產和食物消費結構由谷物、根莖、塊莖、豆類為主向由畜產品、蔬菜油、水果、蔬菜為主的變化。［2］其三，生物能源產業的發展、大量消耗大宗農產品、開墾大量森林和草場，所造成的農產品價格上漲、生態系統改變以及農業作業成本上升。［3］其四，全球化與大型超市的出現，加劇了農產品價格的波動，削弱了食品消費和本地農業生產之間的聯系，直接影響了小規模農業的發展。［4］

過去的發展過程已經證明，傳統農業的作業模式已經無法適應當前的生態和市場環境對農業的要求。傳統農業的作業方式，無論是粗放的還是集約的農業，均會對環境產生較大的影響。以集約型農業為例，以大規模耕種某種特定的作物或飼養畜禽、大規模灌溉、高密度使用農用化學制劑為特征，其運行結果往往是土地(例如高密度灌溉造成土地鹽堿化)和環境系統(例如過度使用化肥造成水污染、農藥中毒)的破壞。這種以土地的退化、水資源的浪費以及生物多樣性水平的降低為代價的作業方式將不可持續。要改變農業產出下降的長期趨勢，滿足市場對農業產出的需求，就必須依靠新的農業作業模式來重塑農業生產力。

新農業作業模式是一個以資源可持續利用為特征、基于“農業生態區”的作業模式。在新農業作業模式中發揮關鍵作用的因素有:①采用新的評估決策工具，以評估人類行為對自然資源的影響。②研究和推廣適應于特定地區條件的農業作業技術，以提高有限資源的利用率。③恰當的自然資源產權安排以激勵使用者保護資源并對資源進行投資。④有效的資源定價機制使得自然資源能夠得到有效配置。⑤加快市場基礎設施和體系建設，使得農業生產者能夠有效利用市場獲得回報。⑥強有力的法律規制以保護農業資源的使用。⑦完善的資源信息系統以支撐各個層面的農業資源決策。可以看出。新的農業作業模式，除了生產組織形式的調整(例如農業合作組織)、市場運作模式的轉變(例如農業保險)之等要素組合形態變化外，一個根本性的突破在于農業科技的創新和推廣。

就我國的情況看，1990－2003年期間，農業全要素生產率提高的主要部分可以由技術進步和制度改進帶來的生產效率來解釋，技術進步和制度改進主要包括農業稅的取消、公共財政對農業R＆D的投入、基礎設施的改善、機械化等因素，從更為廣義的角度看，農業作業效率的提高是政府農業政策調整、教育和減災三個方面因素共同作用的結果。而同時我國農業整體所表現出來的規模效應下降趨勢問題，則是在技術水平提升過程中市場體系發展不足所致。［5］農業生物技術以及農機的大量采用對于農業全要素生產效率的提高起了重要作用。［6］至于省際之間的全要素生產率的差異，以1984－2004年的數據進行測算，則表現出技術性因素提高越快，地區差異越小的態勢。［7］

二、農業科技發展趨勢

農業科技就是應用于農業生產各個方面的科學技術。［8］廣義的農業科技研究與推廣包括了以下四個部分:第一，農業新產品的研究與推廣;第二，農業作業過程的改良與創新;第三，農業市場介入技術的研究與推廣，第四，農業生產與自然環境的協調研究。農業生產的過程是一個人力資源和自然資源共同作用的過程。在這一過程中所運用的科學技術不僅僅涉及到人力資源如何運用自然資源的這一單方面的問題，還涉及到人力資源與自然資源之間如何協調的問題。因此農業科技研究和推廣具有較為明顯的地域性特征。在全球性自然環境條件正在發生顯著變化的背景下，農業科技的創新覆蓋了從農業生產過程到產品的各個環節，新的農業作業技術、生物技術、信息技術和管理技術對于農業生產產生了巨大的影響。

首先是農業科技研發與推廣(成果轉化)的動力機制由供給側向需求側轉變。如果把科技研發與推廣作為一個市場過程來看待，則其動力機制可以來源于研發的供給和需求兩個方面。傳統的農業科技研發與推廣是一個自上而下的過程，基礎性研究的深入帶動應用性研究的發展，而基礎性研究的推進則主要依靠國家投入。這一研發與推廣機制的動力來源于科技的供給，其動力是單一的，政府在技術研發和推廣中扮演了重要角色。而現代農業科技研發則加入了需求側的激勵機制。［9］需求側的科技研發是一個自發的微觀過程，科技研發的激勵來自于市場的需求、壓力來自于市場的競爭，科技研發的主體更多是具體的農業生產者，農業生產者根據市場需求的變化來自主選擇農業科技研發。與過去自上而下模式比較，后者在技術研發的針對性較強，在應用推廣速度上較快，更能滿足市場多樣化的需求，增加農民收入。供給側和需求側激勵下的農業科技研究和推廣在側重點上是不同的。供給側激勵下的國有投入研究和推廣行為，更注重開展以下類別的農業技術研究與推廣:①研究成本超過小規模農業生產者個體能力;②公共收益大于私人收益;③需要農民、農業生產者組織、科研機構、金融機構以及教育培訓機構等多主體配合。而需求側的農業科技研究與推廣則在與市場聯系緊密的農業生產技術創新和應用方面更具優勢。

其次是農業科技研究和推廣目標由單一性向多元化轉變。除了農業產出的低成本、高產出和環境可持續性等生產性因素成為農業科技研發追求的目標外，產品多樣化、市場競爭力和生產的彈性也成為農業科技研發必然的目標。在多重目標的約束下，農業科技研發和推廣所包含的內容和覆蓋的范圍得到了極大的拓展。就內容來看，除了傳統的農業科學研究與技術外，包括信息、物流等在內市場介入技術、現代的生產管理技術以及環境檢測與保護技術也被納入到農業科技研發和推廣的范圍內。就范圍上看，無論是農業生產所以來的土壤、水，與過去的研究相比，其內容均已發生了較大的變化，例如，免耕技術作為農業技術領域在過去30年內最大的進步，如果沒有土地可持續利用的目標引導，顯然是不可能實現的。

第三，農業科技研究和推廣由傳統的被動接受模式向現代的主動創新模式轉變。在傳統的農業科技推廣模式中，公共財政支持農業科技研發，建立推廣體系推廣成果，農業生產者是被動的農業科技接受者，所推廣的農業科技知識或技術是標準化、格式化的。農民作為農業科技的接受者，只需要按照一定的操作規程進行操作，本身無須對技術本身進行必要的鑒別和篩選，在傳統的被動接受模式下，推廣體制本身的運作效率直接決定了推廣的效率。現代的農業科技推廣模式則以農業生產者自身作為主體，通過提高農業生產者的市場介入能力和技術水平，使農業生產者自身能夠根據市場需求的變化而主動地進行技術篩選與識別。在現代的體系中，明顯隱含了構建一個包括農民、科研機構、教育機構等多方參與的農業科技研究與推廣的市場化體系的必要性和重要性。例如，對于信息技術在農業中的運用來說，農民從事農業生產需要市場和氣候的信息以及信息系統的支持，但印度的調查顯示，由于人力資源基本素質的約束，農民本身缺乏采納信息技術的意識和能力。［10］

三、農業科技投入與金融財政支持

農業科技的發展包括了技術研究和推廣兩個過程，這兩個過程的順利進行均離不開農業科技投入的支撐。農業科技投入是投入到農業科技研究與推廣中的各種資源，其中一個主要部分是資金的投入。農業科技發展趨勢的變化必然會帶來農業科技投入的相應調整。

在技術研發方面，農業產出的增加與農業科技投入，尤其是R＆D投入聯系緊密。對于我國農業科技投入與農業經濟增長之間動態關系，［11］申紅芳、［12］梁平、［13］梁彭勇、［14］楊劍波［15］等的研究也支持了上述結論。在農民增收方面，對于我國農業科技研發投入與城市貧困之間關系的研究表明，農業科技研發的投入增加了農產品的產出，進而提高城市居民的福利。上世紀90年代的數據分析表明，［16］農業科技研發投入的增加，對城市居民脫貧的作用與對農民脫困的作用相當。［17］

投入渠道方面，包括了金融和公共財政兩個方面。從全球農業科技投入的情況看，私人R＆D的投入的主體是大型的跨國公司和小型的專業技術研發機構，其投資有明顯的指向性，即投入到發達國家市場需求較大的產品或領域中［18］。對于發展中國家內部農業生產和市場體系的投入過低且缺乏市場化融資基礎這一普遍現象，專利保護困難、成本與收益不匹配是導致私人農業科技投入比例過低的主要原因，發展中國家農業R＆D投入的主體是公共投資［19］。對于我國農業科技投入和農業產值增長之間關系的研究也表明，農業產出的增加并未表現出對農業工業科技投入的帶動作用，這說明農業科技投入的市場化機制尚且缺乏。另一方面，公共財政投入在農業科技發展中所起的作用極為重要。1975年，我國農業R＆D對農業產業的貢獻大約為5%，1997年上升為大約50%，上世紀80年代和90年代我國農業產出快速增加的關鍵性原因之一就在于公共財政對農業R＆D的投入。在財政科技投入方面，總量方面，財政科技投入對農業產出起到了積極作用［20］，但就貢獻度來看，全要素生產率的財政支農彈性較小是因為對農業科研及成果推廣投入較小，遠不能滿足農業發展的需要，直接影響了技術進步及其成果轉化。［21］

在技術推廣方面，農業科技研究的投入只是問題的一個方面，另外一個方面是技術推廣。對于小規模農業生產者而言，后者更為重要，是否能獲得必要的農業技術并對其進行有效的管理，對于改善生產有重要作用。在技術推廣方面，由于長期以來公共財政投入在農業技術研究方面的主體地位，使得“成果主導”的技術推廣模式成為農業技術推廣的主導模式。這一模式盡管在推廣效率、外部性問題的解決上效率較高，但明顯存在一個缺陷，即由于推廣機構的政府屬性，成果的推廣更多地基于成果本身的產出和生物屬性，而不注重其市場屬性。一種新產品可能可以迅速提高產量，但如果不考慮市場需求因素而大規模推廣，在市場規律作用下出現“谷賤傷農”的可能性也就隨之大大增加了。換言之，“成果主導”技術推廣模式很難實現對市場需求的迅速反應。這一模式與農業生產市場化和商業化的發展趨勢是不相符合的。為了在充分考慮市場需求的影響，技術推廣模式有必要從“成果主導”型向“市場需求主導”型轉變，以市場需求作為技術推廣的主要激勵，以提高技術推廣對市場變化的響應程度。這就對傳統的“成果主導“技術推廣模式提出了變革的要求。這一要求包括兩個方面的內容，一是系統的變革，包括:通過鼓勵私人部門參與農業科技研究的方式，促進政府的技術推廣體系與私人部門的合作［22］;技術推廣的管理層級下移，由中央政府向地方政府轉移技術推廣的管理權限。二是必須將現代信息技術和管理技術納入到農業科技推廣的領域中來，通過信息技術、管理技術在農業中的應用，提高農業生產者介入市場的能力。

無論是公共財政還是私人金融，要增加對農業科技的投入，以下幾個方面的內容是重要的:①農業本身的產業化，圍繞特定的農業產品，農民和商業組織之間的穩定規范產業聯系是產生農業科技研發激勵和吸引投入的重要原因。②改善包括融資、研發風險、信息缺失等投資環境的限制，吸引農業科技投入。③公共財政科技投入體系的改革，即由傳統的主要依靠政府的力量來推動農業科技研發的模式轉向公共財政投入與私人投入相結合的方式，以適應生產高附加值農產品的需要，提高投入效率。

就我國公共財政投入農業科技而言，當前的研究總結了以下幾個特點:①我國財政科技投入是農業科技投入的主體，盡管投入總量逐年增加，但投入比例卻有下降趨勢，尤其是項目經費較少，與國外發達國家相比有較大差距。［23］②投入機制方面。農業科技研究采用了包括招投標在內的競爭機制;在農業科技研發決策方面更多地依靠專家參與和民主決策機制;［24］在農業科技研究和推廣模式方面，以政府為主導，按照基礎研究、應用研究和產業化研究的分類，以及科研院所、推廣部門、企業的社會合作組織的差異，有九種模式，這些模式各具特點［25］)。③我國的財政農業科技投入實質上是一種公共財政與私人部門相互協作的模式。但政府決策在農業科技投入中起了主要作用，其他社會組織在農業科技投入決策中的責權利劃分不清，作用發揮有限。

四、有效的公共財政農業科技投入模式探討

無論是國外還是國內，公共財政對農業科技的投入都是農業科技研究和推廣的主要內容。現有的公共財政對農業科技的投入模式在其運行過程中，隨著農業和農產品市場的發展和變化，已經表現出了種種弊端與問題。因此，如何改善公共財政對農業科技的投入，提高其投入效率和投入彈性，是我們對公共財政農業科技投入模式進行研究的關鍵問題。

要對這一問題進行回答，不僅需要對地區農業發展和公共財政投入機制進行研究，還需要對有效的公共財政農業科技投入模式進行一般性的探討。只有在一般性模式的比較之下，對地區公共財政農業科技投入所存在的問題及其處置方法才有可能切中問題的本質。

一個有效的公共財政農業科技投入模式必須具有如下特征。第一，可持續性。公共財政對于農業科技的投入應當是長期的、穩定的。在人口不斷增加和社會結構快速變化的背景下，以農業生產技術變革為前提的農業產出總量遞增和結構持續變化是一個國家農業生產保持活力的基本保障。要實現農業生產技術的變革，持續的投入是關鍵。二是彈性。所謂公共財政農業科技投入的高彈性，是指公共財政對農業科技的投入必須保持一定程度的靈活性(總量與結構)，使得公共財政的投入能夠對農業市場的變化作出迅速反應。沒有靈活性的財政投入，投入效率和效果都會大打折扣。三是地域性。農業科技本身就存在地域性，公共財政對農業的投入也必須考慮地域性的限制，在投入結構和目標上進行差別化設定。整齊劃一的公共財政農業科技投入不僅存在運行效率、維持成本等問題，在達到財政投入目標上也差強人意。四是市場性。引入市場化投入機制對于提高公共財政投入的可持續性、彈性均有積極影響:市場化的融資手段是財政資金的有力補充，特別是在財政資金不足的情況下;市場化的技術推廣方式是實現技術擴散的最佳渠道;市場化的農業科技研究經費配置是高效率利用有限資金的最優模式。五是引導性。公共財政對農業科技的投入必須反映農業科技發展的長期趨勢，所支持的項目應該對地區農業與其所依賴的生態環境的可持續發展起到積極作用。

要滿足以上五個特征的要求，一個有效的公共財政農業科技投入體系應該包括如下內容;第一，集中決策與分散決策相結合的農業科技研究投入體系，所謂集中決策，是指地區公共財政對農業科技基礎研究等屬于農村公共服務領域的內容集中投入決策，所謂分散決策，是指地區公共財政對農業科技應用型研究市場化機制的引導決策。第二，政府與社會組織相互協作、加快技術推廣與鼓勵技術創新相結合的農業科技“市場需求導向”推廣機制。第三，市場化與公共財政收入相互配合的農業科技投入融資機制。通過市場化手段和財政收入的相互配合，實現農業科技投入的增長與可持續化。

這一公共財政農業科技投入體系作為一個政策系統，應該具有一個核心的政策目標，即提高農業生產者通過農業生產增加收益的能力。包括兩個方面，一是農業產出的提高能力，二是市場介入能力。長期農業產出的遞增必須依賴于短期農業生產利潤的上升。而農業生產利潤的上升取決于農業生產者對市場的靈敏反應以及靈活的生產能力。后一方面決定于農業生產者的市場介入能力，而前一方面則取決于農業生產者的技術獲取能力。公共財政對農業科技的投入不僅要作用于前者，更要作用于后者。

圍繞這一核心目標，公共財政農業科技投入的領域應該在以下幾個方面展開:其一，對技術的投入。即區域農業發展所需要的關鍵性農業技術研究、引進與推廣，這是傳統的公共財政農業科技投入所具備的內容。其二，對市場的投入。即在通信、教育等基礎設施逐步完善的同時，通過加大科技培訓力度的方式來提高農業生產者的技術辨別能力，通過農村信息技術的推廣來提高小規模農業生產者對市場信息的把握程度，進而培育合格的農業科技創新微觀主體，促進技術推廣機制的微觀主體化和市場化。其三，對農業科技研究和推廣體系的投入。即在傳統農業向現代農業轉型的過程中，通過公共財政投入，促進傳統的“成果引導”型技術推廣機制向“市場需求引導”型轉變。其四，區域農業發展所關注的特殊領域，且在這些領域中，農業科技投入確實可以發揮較大作用。

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［8］按照《農業科技推廣示范項目資金管理辦法》(財農［2004］81號)中的界定，農業科技主要包括農作物、畜禽、水產品優良新品種繁育與農業高效高產技術;農產品加工、保鮮技術;重大動植物病蟲防治技術;農業資源綜合開發利用技術;節水農業和農業生態環境保護技術;適用農機和農業信息化技術。

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