論服務型政府法制化建設

喬 蓉

（中共云南省委黨校 組織人事處，云南 昆明 650111）

論服務型政府法制化建設

喬 蓉

（中共云南省委黨校 組織人事處，云南 昆明 650111）

服務型政府必然是法治政府，必須法制化。服務型政府法制化要從法定服務型政府職能履行方式、完善公民參與、監督和制約的機制和程序、培育社會公民意識，提升構建服務型政府的內生動力、建立服務型政府配套法律四個方面推進服務型政府的法制建設。

服務型政府；法制化；關系；途徑

任何政府都具有兩種基本屬性，一是階級性，二是社會性。政權鞏固后統治階級必須強調政府的社會屬性，政府的形態也必須隨之由管理型向服務型轉變。政府法制化建設必須同步加強。

一、服務型政府與法制

服務型政府是相對于過去統治型政府和管理型政府而言的一種政府形態。它是指“在公民本位、社會本位理念指導下，通過法定程序并按照公民意志組建起來，以為公民服務為宗旨、實現著服務職能并承擔著服務責任的政府”，①受著法律的強力影響，并同整個法制一起推動一國福利的增長。

1、服務型政府必須依法定程序產生和授權。洛克曾經做出這樣一種論證，認為法治的真正含義就是對一切政體下的權力都有所限制，這當然也包括政府權力。政府權力與生俱來就擁有至高性和擴張性，更需要對其進行限制，這也是政治文明發展的趨勢。同時，服務型政府意味著為了滿足公民和社會本位的要求，必須依照法定程序產生并授予其法定的權力，其產生和授權都必須體現公民意志；政府權力的使用必須依法限制并受到公民和社會的監督，以保證其權力的行使是圍繞為公眾提供服務而運行；服務型政府在公權的行使中，必須依法承擔相應責任，以保證政府提供數量多而質量高的公共產品和公共服務。而這些特征，與法制政府選舉民主、權力受限、政務公開、依法行政、承擔責任的基本特征是非常吻合的。也就是說，政府的權力如何而來，權力邊界如何，如何運用，為誰運用，受誰監督，運用效果受誰評價，如何評價等都應該在法定框架下完成。

2、服務型政府的運作需要法制來作保障。從亞當·斯密的經濟人理論看，多數人的個人目標都是與組織的目標相矛盾的，必須用強制、懲罰的辦法，才能迫使他們為達到組織目的而工作。要使組織成員的行為符合組織目標，規制性管理是其中一種必要的方法和保障。而政府權力作為一種公共權力，從其產生的淵源看，其就具有派生性和從屬性。服務型政府要求必須以服務于真正的權力所有者為目標，這使其帶有強烈的公益性。而作為政府行政主體的公務人員，同樣存在“經濟人”的特性，如果不加以約束和限制，必然妨礙政府對公眾提供公共產品和服務。同時，要讓其克制個人目標，做到公權公用，為民服務，高效服務的話，規制性的管理仍然是必要的方法和保障。當然，這種規制既應當包括對其經濟人行為的限制、監督、懲罰和激勵，也包括對政府提供公共產品和公共服務的范圍、數量、質量等。

3、服務型政府是政府法治的更高目標和要求。法律是道德的底線，一個法治的政府包含兩方面的意義：“一是要以依法治國為前提和基礎，實現依憲治政、法治行政和法制監督等；二是使政府行政職能法律化，即通過立法來確立政府的職能及其履行方式。”，②它只能對服務型政府的底線做出規制要求，保證政府權力的使用盡可能不錯位、缺位和越位，但卻無法保證政府提供公共產品和公共服務的數量、質量、效率和效果。實際上，從服務型政府的定義中我們不難看出，服務型政府除了要基于社會的法律框架外，它還有一些很難通過法律全面詮釋或精確量化的更高要求，比如：公民本位和社會本位理念在政府工作中的體現、政府公共服務應該低成本而高產出、政府服務效率和效能的衡量標準、政府責任的擔當等。這些都需要民眾充分參與，形成的民意約束、通過社會道德對政府提出更高的要求，才能推動服務型政府的建設，光靠法律是遠遠不夠的。因此，服務型政府是比法制政府具有更高要求的政府。

4、服務型政府建設與整個國家的法制進步相輔相成，共同發展。法制為服務型政府的構建提供了必要的手段和前提保障，而服務型政府的公平性、公開性以及以公民和社會需求為核心的服務方式所強調的公民參與、加強監督、效能評價等又反過來促進了政府法制建設，二者在發展中相互促進。

二、服務型政府法制化的途徑

1、以法律的形式規范服務型政府的職能及其履行方式。服務型政府的核心活動就是以公民服務為核心的活動。既然要服務于民眾，就必須了解民眾的利益需求，從匯集民意開始，讓政府明確公眾希望他們做什么，怎么做才滿意。而不能再采取自上而下的“單向意愿”管理模式，讓公眾成為政府“拍腦袋”提供的公共產品和公共服務的被動承受者。關于這一點，管理學中的CRM（客戶需求管理）可以很好的運用其中，然而現實情況是，政府很少將其固化在公共產品的提供過程中，少數使用的也僅限于部門內部業務需要的范圍內，沒有專門的組織機構、人員和長效機制，更沒有法律法規的硬性規定。而法律層面要做的，就是填補這個空白，將這樣一個環節法定化，將沒有經過民意匯集就產生的公共產品或服務定義為無效的公共服務，政府必須為這些無效公共產品花費的成本承擔責任。

2、不斷完善公民參與、監督和制約的機制和程序。一是由于諸多原因，政府政務信息還不夠公開透明。盡管我國已于2008年5月開始實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，但公眾的知情權和滿足度仍不高。二是公眾參與渠道還不夠寬，參與面還不夠廣，參與程序沒被法定化，都給政府留下了制度空間，公眾還是不滿意政府提供的公共產品。三是在監督制約機制上，盡管我們已有了《行政訴訟法》、《行政監察法》、《行政復議法》等法律法規和一個具有一定規模的外部輿論監督體系，但在行政監督方式和救濟途徑上仍然是缺失的，輿論監督的力量常常受到政府過多的干預，政府服務評判的程序和方法還沒有法律規范，現有的少量評價體系也是政府自己建立的評判體系和指標，對政府公務人員的考核仍然是自上而下的考核體系，沒有反應公眾的評判意見等問題都需要進一步解決。因此，服務型政府的法制建設中，一個有效的途徑就是擴大和強化公民的監督權，以權制權。

3、培育社會公民意識，提升構建服務型政府的內生動力。公民參與意識的缺失會導致無法形成對政府要求的有效表達。對社會公民意識的培養應當包括政府層面和公眾層面。政府層面主要是指對政府公務人員公民意識的培養。為此，要將對公務人員的這類培訓作為法定要求，建立相應機制，同時健全績效問責、行政首長出庭制等相關法規制度，促使公務人員公民意識的提高，同時實施必要的激勵措施，以激發公務人員按照服務型政府的要求來產生良性動機和行為。對公眾層面，除了宣傳教育外，還可以采取一定程度上放寬輿論監督的自由權，適當擴大直選范圍、發展公共渠道等方式來培養公民意識。但不管哪個層面的公民意識的培養，都和經濟的發展和社會民主的成熟程度密切相關，將是一個長期的過程。

4、建立服務型政府配套法律的自我完善機制。按照歷史唯物主義的觀點，事物都是在變化中發展的，盡管我們已經在服務型政府的法制建設中出臺了一定數量的法律法規，但這些法律法規隨著我國服務型政府建設的推進，隨著經濟社會各項事業的發展，都會出現不適應和需要進一步完善的地方，這些制度和規范的不完善甚至缺失，將反過來影響我國服務型政府構建的進程，也會影響政府提供公共產品和公共服務的水平、質量和效果。為此，必須建立一種相關法律法規自我完善的機制，及時彌補和更新，而不是讓它總是因為完善滯后而讓服務型政府在公眾心中的印象大打折扣。只有這樣，才能真正讓服務型政府的建設得到全面的保障。

注釋：

①劉熙瑞：《法制化：服務型政府建設的最終歸宿》，《人民論壇》（學術前沿）總第305期。

②李克瓊：《服務型政府法制建設問題探析》，《沈陽干部學刊》，2009年第3期。

D63-3

A

1671-2994（2011）06-0165-02

2011-10-11

喬 蓉（1975-），女，云南大理人，中共云南省委黨校組織人事處科長、講師。研究方向：公共管理。

責任編輯：陳文興