更加有效地發揮紀檢監察機關的職能作用探究

劉保華

（西南科技大學 政治學院，四川 綿陽 621010）

更加有效地發揮紀檢監察機關的職能作用探究

劉保華

（西南科技大學 政治學院，四川 綿陽 621010）

腐敗的根源主要是權力的運行得不到有效監督。幾千年來，中國的行政運作歷來就是通過權力來制約權力，助長了官僚主義的迅速滋生蔓延，強化了官本位的意識，腐敗現象也隨之萌生。封建流毒的持續，使干部、群眾對貪腐現象既痛恨又間接的予以接受。目前，雖然各種相關制度逐步建立，但畢竟時間短，制度不健全，傳統觀念依然嚴重影響著目前的權力運行體系。充分發揮紀檢監察機關治理腐敗的職能作用，從根本上講，還必須改革現行體制，不斷增強紀檢監察機關的獨立性，盡量消除阻遏紀檢監察工作有效開展的內外因素。

紀檢監察；職能作用；發揮；主要因素；建議

胡錦濤總書記在慶祝中國共產黨成立90周年大會上指出：“90年來黨的發展歷程告訴我們，堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務。”正是為了有效預防和懲治腐敗，保證政令暢通，我們黨于1949年11月就成立了中國共產黨紀律檢查委員會，在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作。1954年又成立了各級監察機關，隸屬于各級政府，職能是監督公務員執行公務的合法性。1993年起，各級監察機關與黨的紀委合署辦公后，就統稱為紀檢監察機關。紀檢監察機關主要對違紀和一般違法行為進行處理，核心工作就是反腐敗。在新的歷史條件下，腐敗現象發生的領域有所擴展，表現形式不斷多樣，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻、任務依然艱巨。堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務。為提高黨的建設科學化水平，不斷鞏固黨的執政地位，始終保持馬克思主義政黨的先進性和純潔性，就必須不斷提升紀檢監察機關的職能作用，深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭。

一、當前影響紀檢監察機關職能作用有效發揮的主要因素

1、紀檢監察隊伍建設力度不夠。一是干部的選拔方式上不夠科學，很多地方紀檢監察機關多是在本地黨政機關公務員中遴選干部，很多干部都是初次接觸紀檢監察工作，有的專業不對口，有的相關業務素質不夠，影響工作效率。這種現象對縣級以下紀檢監察機關職能的發揮制約作用較小，但對中央、省和地、市、州紀檢監察機關的影響相對較大。二是對紀檢監察干部的再教育和業務培訓不夠。當前社會發展迅速，知識更新快，為有效地推動紀檢監察工作的開展，就必須不斷通過教育培訓學習來提高業務水平，更新知識結構，掌握先進技術。但是，當前對干部的教育培訓太少，很多干部忙于工作業務，放松了必要的學習，造成工作思路老化，方式落后，效率低下，極大的影響了紀檢監察工作的實際成效。

2、紀檢監察機關的權威性太弱。一是地方各級紀檢監察機關在合署后，繼續實行由本級黨委、政府和上級紀檢監察機關領導的雙重領導體制，這種結構獨立性很差。很多執法活動要在本級黨委、政府的安排允許之下才能開展，遇到重大案件或者嚴重違紀違法行為，還需要本級黨委預先審批通過才能立案，執法監察工作程序繁冗，執法監察效果大大削弱。二是紀檢監察干部很多是從黨委、政府序列選拔過來的，與當地各級機關的黨員干部聯系緊密，往往礙于情面而無法做到完全依法依規執法監督，極大地影響了紀檢監察機關的權威性。

3、制度建設上存在缺陷。建國以來，我們黨始終把反腐敗工作作為黨建的首要工作來抓，預防和懲治腐敗的制度規范層出不窮，但實際運行效果卻不盡如人意。究其根由，一是制度很多但內容空洞、要求空泛，真正規范管用、便于操作運行的卻不多。二是現在出臺的很多制度，原則多，細則少；規定不準的多，如何懲處的少；規定對象泛泛而指，沒有確切的范圍限制。還有些黨內法規制度立法宏觀，規定彈性過大，很多詞語使用模棱兩可，定性不清，在操作過程中讓人難以把握，同時，還缺乏相關配套制度建設，程序設計不嚴，極大地影響了制度的有效執行。三是隨著反腐敗形勢和任務的不斷發展變化，有些反腐敗制度已不能完全適應形勢發展的需要。四是一些真正對反腐敗起關鍵作用的制度尚未建立或者還不夠完善。比如，對“一把手”過分集中的權力進行適當分解制衡和有效監督的制度還不夠完善等。五是制度結構和安排欠妥。有些制度盡管涉及的客體不同，但規范的對象一致，本可以制定一個綜合性的制度，卻偏偏搞成幾個制度，往往造成制度條文互相包容交叉，內容較多重復，降低了制度的效率；另一方面，一些相互關聯的制度之間在某些內容規定上銜接不夠緊密，甚至相互抵觸，造成制度之間“內耗”，難以形成整體合力。

4、制度的執行力有待強化。所謂執行力，就是落實制度管人、管事、管權的力度。在當前的反腐倡廉制度建設中，制度執行“軟”已成為不爭的事實。少數領導干部在執行制度上不堅持原則，搞下不為例；有的不能公平公正地對待制度，制度面前不能人人平等，還有的干脆忽視制度的存在，我行我素；一些地方和部門，對上級的制度有利于自己的就執行，于己不利的，就搞變通甚至不執行；有些很好的制度，在實際工作中沒有得到很好地堅持而流于形式。

5、宣傳教育不能適應現實需要。很多地方搞宣傳教育，都是寫在紙上，掛在墻上，說在嘴里，卻沒有放在心上，未能達到警示教育的根本目的。目前，普遍采用的宣傳教育形式主要有標語、警示欄、公示欄、會議、文件等。條件允許的地方，還通過電視、網絡或者安裝LED顯示屏的方式進行全方位宣傳。從表面上看，形式在不斷豐富，內容在不斷創新，但從深層次去看，其本質卻沒有太大變化。腐敗問題從根源上講，就是無限延伸的權力沒有得到有效的制約，主觀上是私欲超越了公德，客觀上是制度的缺陷。宣傳教育的主要目的，就是要使廣大黨員干部自省、自警、自覺、自勵，樹立大公無私的理念，真正把權力用在維護公共利益上。然而，當前的宣教模式大多流于形式。所謂的公示欄、展板，很多黨員干部連看都不會看。有些地方搞宣傳也多是照本宣科，搬來搬去，作為一種固定化的程序在執行而已，其初衷往往被人們所忽略，效果也就不言而喻。

二、有效發揮紀檢監察機關職能作用的建議

1、加強紀檢監察隊伍建設。一是控制紀檢監察機關干部的準入標準。一方面，在紀檢監察干部的選拔上注重基層工作經驗，選擇基層工作經驗豐富的黨員干部，以提高紀檢監察隊伍的綜合素質。另一方面，在干部隊伍構成上，要充分考慮來源、專業、年齡、背景等因素。在來源上，當地干部和外地干部在比例上大致各占一半，甚至要稍微提高外地干部的比重；在專業上，法律、文秘等專業的人員比例應該要高，對于從事過檢察、公安、法律咨詢等工作的人員優先考慮；在年齡上，更加注重老中青適當搭配，增強干部隊伍的延續性和整體性；在背景上，要盡量避免家庭在當地有一定影響力，或者親屬是黨政機關干部的人員，以防止出現執法中人情化現象過多。二是加強紀檢監察干部的流轉。紀檢監察工作具有特殊性，很多時候干部會因為工作得罪人，因此，要加快流轉，工作3至5年時間就有必要對部分干部進行換崗。可以內部交流，也可以派出到其他單位，以避免在同一個崗位上過久，造成關系網過密或者得罪人過多，從而影響工作的開展。三是突出紀檢監察干部的思想教育和業務培訓。紀檢監察工作有其特殊性和獨立性，在選拔干部時無法保證所有的干部都能輕車熟路，加之當前違紀違法行為日趨復雜化、隱蔽化、智能化，新興經濟領域案件和利用高新技術手段作案有所增加。紀檢監察干部只有不斷更新觀念，掌握新知識，才能適應反腐倡廉的新形勢新要求。四是提高紀檢監察干部的待遇。作為監督監察機關工作人員，首先自己要一身清白，兩袖清風，自覺抵制腐敗。在一定程度上提高待遇，一方面可以增強干部的工作積極性；另一方面也能預防腐敗，促使干部的廉潔自律，保證紀檢監察隊伍的純潔性。

2、增強紀檢監察機關的獨立性。一是建議形成類似于檢察院、法院等的上級機關直管模式，使本級紀檢監察機關同本級黨委、政府保持相對的獨立性。在建立這種體制后，紀檢監察機關在處理違紀違規案件時，以文件形式告知本級黨委常委會組成人員；涉及重大案件，如主要領導干部嚴重違紀的情況，可提前同常委會組成人員交流意見，并及時向上級紀檢監察部門匯報。二是提高紀檢監察機關的地位，主要從官職級別上提升一級。目前，各級紀委書記是本級黨委常委，但級別是副職，既受書記管轄，又受行政“一把手”管轄。部分地方還設置專職副書記，在常委排序上也在紀委書記前面，這對于紀檢監察機關有效發揮作用制約性很大。提高紀檢機關和干部的級別和權限。既保證了紀檢監察機關的權威性，又保證了本級黨委的絕對領導權，更利于反腐倡廉各項工作的有效執行。

3、進一步健全制度機制。制度機制建設是預防懲治腐敗的治本之策，只有建立起覆蓋全面、相互融合、便于執行的制度體系，才能更好地發揮紀檢監察機關的職能作用，有效防治腐敗。針對目前制度建設上存在的問題，主要從以下幾個方面著手加以完善：一是對現有的制度規定進行全面梳理，著眼于制度機制的整體性、系統性建設。抽調一部分熟諳法律法規方面知識的專業人士，對目前各地制定的規章制度進行認真清理，對于與國家法律法規相抵觸的規章制度，要在合法的范圍內加以修正；對于相互制約的規章制度要及時融合；對于沒有可行性的制度規定要迅速清除。這樣，逐步形成一套各地都能執行的基本制度規定，增強制度的系統性，充分發揮制度的相互補充作用，提高制度的整體合力。二是在制度建設上，要把握關鍵點。制度能否實現防治腐敗的功能，不在于制度數量的多寡而在于制度質量的高低。制度建設只有抓住腐敗問題的關鍵所在，才能直擊腐敗要害。筆者認為，制度建設可從黨內權力適當分解制衡制度、權力公開運行制度、廉政責任連帶制度等三個主要方面入手，強化針對性。三是增強制度的執行力。制度建立后，能否有效地發揮作用，關鍵在落實。好的制度得到有效落實，就能有效發揮其積極作用；如果得不到落實，終將成為擺設，沒有任何實際意義。紀檢監察機關要在狠抓制度執行力上下功夫，下力氣，確保制度的監管制約作用得到有效發揮。

4、重大案件和事項檢查全面推行異地監察、異地辦案工作模式。紀檢監察機關開展各項工作，需要當地各級機關部門的相互協作和大力支持。同時，紀檢監察機關干部在本地生活工作，難免結交朋友，這些“人之常情”會不同程度的影響監督執法的公正性。大力推行異地執法檢查、異地辦案機制，則可有效防止出現過分講究“人情”的問題。當然，考慮成本問題，可以采取一般性事務的檢查由本地紀委執行，但涉及重大事項的檢查，如國土、城建、環境保護、重大資金項目檢查或發生嚴重違法違紀以及造成嚴重社會不良影響的案件，則嚴格執行異地作業，這樣將有效增強紀檢監察機關的職能作用。

5、創新宣傳教育手段和方法。除了通過傳統形式進行思想政治教育和法制教育外，一是對黨員領導干部進行嚴格的廉政知識和法律知識考試。目前，有些地方在實施這項舉措，但收效甚微，原因在于重視程度不夠，“雷聲大雨點小”，多數流于形式，走走過場。有些地方考試還沒有開始，答案都已經流傳出去；還有些地方，只是以文件形式把考題下發出去，規定時限一到，就把答題卡收回來，不看答案也不記成績，這樣根本無法達到考核的目的。因此，需要嚴格執行考試要求，逗硬獎懲，將廉政考試結果作為干部提拔任用的硬指標，這樣，才能增強干部學習廉政知識的積極性。二是對大案要案及典型案例要做到全民公開，既能讓群眾了解我們反腐的決心，又能通過反面案例達到警示教育的效果。三是在全民中深入開展反腐倡廉教育，提高全民的政治素質，樹立積極守法意識，讓群眾能積極參與進來，主動監督身邊的黨員干部。同時，也能使將來可能成為官員的公民們，在為官之前就動機純潔。四是在實施反腐倡廉教育的過程中，要充分把握教育對象差別，分類施教，以提高教育的針對性。

總之，腐敗的根源主要是權力的運行得不到有效監督。幾千年來，中國的行政運作歷來就是通過權力來制約權力，助長了官僚主義的迅速滋生蔓延，強化了官本位的意識，腐敗現象也隨之萌生。封建流毒的持續，使干部、群眾對貪腐現象既痛恨又間接的予以接受，直到新中國成立以后，相關制度才逐步建立。但畢竟時間短，制度不健全，傳統觀念依然嚴重影響著目前的權力運行體系。另外，當前的體制下，黨員干部既是制度的建立者，又是執行者，更是受控對象，致使制度制定之初就為腐敗留了或多或少的生存空間。充分發揮紀檢監察機關治理腐敗的職能作用，從根本上講，還必須改革現行體制，不斷增強紀檢監察機關的獨立性，盡量消除阻遏紀檢監察工作有效開展的內外因素。

①江玉橋：《構建新時期腐敗預防機制的思考》，《中國黨政干部論壇》，2010年第1期。

②施建華：《關于防治腐敗中增強制度規范化和執行力的研究》，中國科技大學碩士論文庫。

D630.9

A

1671-2994（2011）06-0148-03

2011-09-02

劉保華（1986- ），男，河南商城人，西南科技大學政治學院馬克思主義中國化研究專業碩士研究生、中共江油市紀委監察局黨風室科員。研究方向：政治學。

責任編輯：劉建文