創新密切聯系群眾制度的基本點

張炳文

（中共聊城市委黨校 黨史黨建教研室，山東 聊城 252000）

創新密切聯系群眾制度的基本點

張炳文

（中共聊城市委黨校 黨史黨建教研室，山東 聊城 252000）

創新密切聯系群眾制度是從根本上密切黨群關系、防范脫離群眾危險的重大舉措。目前，黨群關系的總體狀況是好的。消除黨群關系上出現的各種問題，根本在制度創新。創新密切聯系群眾制度，突破口在保障和改善民生，關鍵是要高舉法治的大旗，堅決反對各種形式、以各種面目出現的人治思維與人治做法。

密切聯系群眾；制度；創新；基本點

我們黨歷來高度重視密切聯系群眾的制度化，并取得重大成就。但就目前黨聯系群眾的制度化水平來看，現有的制度體系在實際運作中的適應性、復雜性、自治性和內部協調性上都存在著不同程度的局限性，一些制度不符合時代要求、黨的愿望和群眾利益，制度的系統化、體系化、配套化建設更是嚴重滯后等，都制約了黨聯系群眾制度化水平的提升。在這樣的態勢下，創新黨密切聯系群眾的制度，就成了提升黨聯系群眾制度化水平的關鍵。

一、創新密切聯系群眾制度的前提：黨群關系總體良好

1、廣大人民群眾對我們黨是認可的、擁護的、支持的，黨群、干群關系總體上是穩定的，是在向好的方向發展的。當前，應當承認我們的黨群、干群關系總體上是好的，是較為密切的。這是主流，必須予以充分肯定。表現為：廣大黨員、干部特別是領導干部在思想和行動中自覺堅持黨的群眾觀點、群眾作風、群眾路線，主動拉近了與群眾的心理距離；在領導和執政活動中牢記以人為本、執政為民的執政理念，堅持做到了權為民所用、情為民所系、利為民所謀；想問題、辦事情、作決策都能夠自覺堅持從人民的利益要求出發，注意深入了解民情、廣泛集中民智、充分聽取民意、切實珍惜民力，履行了忠實代表最廣大人民根本利益的職責，最大限度地實現好、維護好、發展好人民的利益訴求；自覺堅持以廣大人民群眾高興不高興、答應不答應、滿意不滿意、贊成不贊成作為一切行權的出發點和落腳點，人民群眾的主體地位得到充分體現。

2、在一定范圍、領域內和在某些環節上，黨群、干群關系比較緊張。一些群眾由于種種原因導致利益得不到滿足、得不到維護，因而對我們黨、對領導干部有很大意見。一些群眾的仇官、仇富心理特別嚴重，沒有任何直接理由、帶有先入為主的偏見，對地方黨的領導和領導干部根本就不信任、不擁護、不支持，甚至形成了官商一家、官匪一家的陰暗認知。這在一定程度上反映出我們在黨群、干群關系上存在的各種問題，凸顯了原本密不可分的黨群、干群關系正在經受著的嚴峻挑戰。要使無比密切、親如一家的黨群關系得到保持和鞏固，并重新回歸到我們期待的程度和水平，就必須從反思入手，重構血肉聯系的黨群關系，從制度安排上設計規劃進一步密切黨群關系的制度創新和制度架構。

二、創新密切聯系群眾制度的突破口：保障和改善民生

黨群關系能夠達到一個什么樣的狀態，從根本上說同黨能不能很好地關注民生、保障民生、改善民生，讓人民群眾過上富足、滿足的生活緊密相關。因此，創新密切聯系群眾制度的突破口，最好選擇在能夠推動保障和改善民生的政策措施、制度安排上，并把保障和改善民生作為密切聯系群眾的核心內容，著力提高人民群眾對黨委、政府工作的群眾滿意度，提升人民群眾的幸福指數。

1、要提高思想認識。黨員、干部都要樹立這樣一種思想觀念：我們的生活水平已經很好了，而與我們相比，大部分人民群眾的生活水平則比較低甚至很差。在黨政機關工作的黨員、干部都有了自己的房子，有的還買了車子，工資收入在當地都是高的。而許多農民還住在破舊的房子里，在城里打工的農民工、城市下崗工人、貧困的城市居民、失業群體等還沒有屬于自己的房子。所以，黨員、干部特別是領導干部的待遇已經很好了，“比上不足比下有余”，千萬要知足，不能再一味地與房地產商、銀行工作人員等群體進行攀比，以避免產生心理失衡，影響客觀公平公正地行使公共權力，甚至因此走向貪污腐敗變質之路。黨員、干部的生活水平提升了，就要設身處地多想一想老百姓的境遇，要集中權力、集中資源、集中精力、集中財力去關注弱勢群體、民生事務、群眾利益，讓人民群眾都過上好日子。這已經到了必須在思想上高度重視、在理念上快速提升和在理論上深入思考的問題。

2、要規劃先行。解決民生問題不可能一蹴而就，也不會一勞永逸，必須將其當成長遠性任務、經常性工作來抓。這就要根據各地的經濟發展水平、人文社會狀況、地域產業特色等實際，制定一個長遠的民生發展規劃，擬定發展民生事業的各項任務目標。如果沒有一個長遠的發展規劃，面對保障和改善民生的諸多復雜繁重任務，想起一出是一出、想起一套搞一套，什么十萬火急就去處理什么，那就只能是治標不治本、做表面文章，無法從根本上把保障和改善民生的目標要求落到實處。

3、要科學決策。決策是行動的指揮棒，決策科學正確才能保證行動效能，決策失誤則后患無窮。而要保證決策的科學正確，就必須保證決策的民主化。因此，任何事關民生問題的重大決策，都要充分考慮老百姓的利益、充分聽取老百姓的意見，堅持從群眾中來、到群眾中去，把造福于民的好事辦好。特別是在涉及到老百姓的房屋拆遷及補償，鐵路、公路、水利、電網、通訊網等公益事業建設，招商引資項目占地及影響群眾生活環境等事務的決策，尤其需要多方聽取意見、反復求證、仔細權衡，把代表好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益始終作為“一桿稱”放在心中。各級領導干部需要謹記的是：我們的決策應最大限度地以“惠民生”為主，切忌把惠民生的工程搞成了形象工程、政績工程。

4、要大力發展經濟。解決民生問題得有雄厚的財力作支撐，這就要求我們必須在科學發展觀的指導下，把大力發展經濟始終當作第一要務。解決民生問題，縣一級責任最重大、任務最繁重。但全國許多縣市區的財政基本上還是屬于吃飯財政，尚沒有提升到公共財政的水平，每年的財力大部分都用到發工資上，真正能留出來用于改善民生的財力相當有限。只有在一些經濟比較發達的縣市區，才有相對充裕的財力拿出來用于事關民生的各項事務。這就進一步凸顯了大力發展經濟的迫切性。但經濟發展的傳統模式不能用了，必須集中力量研究根據縣域實際加快轉變經濟發展方式的問題，并把轉變經濟發展方式作為實現經濟社會又好又快的重中之重來抓。

5、要調動各方力量。保障和改善民生既是黨委、政府的事情，也是全社會的事情。因此，應在堅持黨委領導、政府主導的前提下，動員全社會力量去做民生事務，調動全社會力量參與民生事業的積極性、主動性、創造性，讓有能力、有思路、有遠見、有影響的社會精英以市場化、慈善化、興趣化等多種途徑參與到保障和改善民生的各項建設之中來。通過政策措施和制度的完善，刺激鼓勵更多的社會力量參與到各項民生事業中去，形成黨委政府、出資人、老百姓都從中受益的多贏局面。

6、靠制度安排是根本。制度問題是帶有根本性、全局性、長期性、穩定性的問題。要從根本上解決好民生問題，最根本的還是要靠制度，最主要的是要建立健全對解決民生問題進行財力保障的一系列新的制度體系。要從制度設計上明確：各級財政每年要留出一定比例的財政收入專項用于改善民生，并且做到專款專用，決不允許擠占挪用。從制度安排上規定用于解決民生問題的財政支出比例，就能夠在很大程度上避免在改善民生的過程中“有錢就干、沒錢就歇；錢多多干，錢少少干”的隨意性局面，使改善民生的工作不再是權宜之計而是真正的長久之策。

三、創新密切聯系群眾制度的關鍵：法治戰勝人治

現在人治因素壓倒法治因素的問題，在許多地方、單位和部門的具體工作中仍不是個案，這在一定程度上成為我們創新密切聯系群眾制度的一個困境所在。因此，不徹底根除人治因素的影響，不真正樹立法治的權威，期求密切聯系群眾和創新這方面的制度，就不能取得真正的進展。

1、群眾工作“一把手”負責制實質是人治。現在上級的許多工作要貫徹落實到下級，都強調要“一把手”充當第一責任人，要靠“一把”抓和抓“一把”去落實，真正是不折不扣的“上面千條線，一把手一根針”，這種模式實質上還是人治模式。在此模式下，哪一項工作“一把手”負責不到位，輕則被批評、通報，重則就要撤職查辦。而通常讓“一把手”充當第一責任人的工作，絕大部分又都是很有難度的、極具挑戰性的、硬性的、極為傷腦筋的工作，特別是事關社會和諧、穩定的群眾工作。這就使得“一把手”的大部分精力都集中到日常事務性工作上，再想抽身去研究一些關系長遠發展的、具有創造性的工作就難了。有的地方黨政一把手很中肯地道出了“一把手”負責制蘊含的人治色彩。他們說：最難的就是我們這些一把手，“對上無限負責、對下負責無限”，整天過的都是提心吊膽的日子，事關群眾事務的每一項決策都要考慮到老百姓的利益、人文風情、文化差異，并且要對決策有清晰的風險評估。如果不能兼顧到方方面面的要求，就不能保證作為第一責任人真正負責到位，就容易出問題，現在的老百姓對一把手的要求是“該你管的事情必須管好，管好了，老百姓不一定說你好，但是，你要是該管的事情沒有管好，老百姓肯定會罵你的”。所以，什么事情都要一把手去負責，這本質上還是把興衰成敗完全寄托于個人身上的一種人治思維和人治做法。

2、厘清法治與人治的界限，堅決執行制度。好的制度，也要有到位的執行。如果制度的貫徹落實不到位，制度定了不執行，或在在執行過程中隨意變更和篡改，再好的制度條文也只能是一紙空文。就群眾工作、密切黨群關系和保障改善民生來說，如果領導干部有制度不落實、根據自己的需要隨意篡改制度，再精細完備的制度也達不到密切黨群關系、幫助改善民生的目的。我們黨的許多制度本來定得很清楚，但在執行的時候卻不時地出現因為領導人的一個心血來潮的表態、一個隨意性的承諾、一次動感情的發言，因為領導人的改變、因為領導人看法和注意力的改變，就被隨意篡改、棄之不用的情況。因此，如果不能重新厘清法治與人治的邏輯界限，健全密切聯系群眾的制度、創新密切聯系群眾的制度，將最終都會滑向人治。

3、必須靠法治解決群眾上訪問題。信訪問題是密切黨群關系的重要環節和關鍵領域，根治信訪問題：一要建構更加公平、公正、公開、公道的經濟社會秩序，按照一定的規則公平分配社會資源，最大限度地減少因社會資源的分配不公引發的群眾上訪甚至群體性事件。二要堅定地推行依法治國，確立司法在解決信訪問題上的最終裁決權。現在一些地方之所以新上訪問題不斷、老上訪問題成了頑疾，固然與我國目前社會處于轉型期所導致的各種利益訴求多樣化、利益矛盾復雜化、利益預期變動化等因素有關，但更重要的是與我們尚缺乏一個能夠終審信訪案件、為老上訪戶“心服口服”所認同的公平公正的權威機制有關。目前，我國法律上有終審判決，但“群眾上訪問題卻沒有權威性的終審判決”。所以，導致有的信訪案件雖然在法院判決并生效了，在法律上有了明確的說法，但更多的時候則是當事雙方都不服或一方不服。既然不服，按照法律程序繼續上訴就行了。但許多當事人這時不是選擇了法律程序的“上訴”，而是選擇了社會程序的“上訪”，解決問題找的不是“規章”而是“領導”，這就使得群眾上訪問題長期無法在司法的框架內得到最終解決。更何況，還有很多的群眾上訪事由，由于歷史久遠、時過境遷、人事更迭，根本無法通過正規的法律途徑、在法律的框架內得到完滿的解決，所以，這些群眾只能寄希望于信訪渠道，通過上訪來解決問題。但總的說來，如果我們能夠在解決群眾上訪的問題上，大膽解放思想、創新舉措，在綜合各方意見的基礎上最終確立一個以司法途徑為最后渠道的爭端解決機制，下狠心、下苦工、下大力氣以法治的形式來治理信訪問題，那么，許多信訪案件都有可能得到最終的解決。

4、事關群眾利益的重大決策必須法治先行。在事關群眾利益的重大決策上，應采取制度化、程序化的法治形式聽取群眾意見，而不能人治性地靠關起門來想當然地進行決策。決策直接反映政策和策略，而政策和策略是黨的生命，因此決策問題至關重要。在涉及群眾利益問題的決策上，為保證決策的民主化、科學化，使決策更加符合群眾的共同利益、發展需要，就必須以明確的制度安排規定決策的過程、程序、規則，采取制度化、程序化的模式盡可能收集群眾的意見建議，以建構民主型、法治型決策體系。現在的問題是：在一些地方，有的關系人民群眾切身利益的重大決策在形成之前沒有進行廣泛深入的調查研究，沒有按照一定的規則和程序充分聽取人民群眾的意見建議。一些負有政策研究、決策文件起草職能的決策咨詢機構，到下面去搞調查研究又往往是“葫蘆掉在水井里——浮在下面的上面”，根本就掌握不了真實的情況、聽不到基層群眾的真實聲音。這樣，決策機構的決策過程實質就是關起門來進行的、閉門造車式的、靠想當然進行的人治性決策。這就使得決策與實際相脫節的問題難以避免，“決策的腐敗”和“腐敗的決策”的問題無法徹底杜絕，最終也就無法實現借助科學決策為人民群眾謀幸福的愿望。

D261.3

A

1671-2994（2011）06-0042-03

2011-08-23

張炳文（1965- ），男，山東青島人，中共聊城市委黨校黨史黨建教研室主任、教授。研究方向：中共黨史與黨的建設。

責任編輯：許如江