基層公務員績效考核改革的路徑探究

姜杰敏

（福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007）

基層公務員績效考核改革的路徑探究

姜杰敏

（福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007）

如何對公務員特別是基層公務員開展程序規范、便于操作、導向明確、約束力強的績效考核，一直以來都是一個普遍性的難題，影響著廣大基層公務員工作水平的提高和工作狀態的改善，并在更深層次上制約著我國科學發展的進程。本文在對現行基層公務員績效考核存在的問題及成因進行分析反思的基礎上，結合各地的成功經驗，對績效考核的改革路徑提出了自己的設想。

基層公務員；績效考核；存在的問題；成因；改革路徑

一、現行基層公務員績效考核存在的問題及成因

就公務員隊伍而言，基層公務員（主要是指正科級領導職務以下的公務員，如無特殊說明，下文中的“公務員”都指這一類型）占了大多數，他們大部分身處一線，直接與群眾接觸，是各項工作的具體執行者和高層的主要信息來源，地位十分重要。因此，通過加強績效考核，提升這一群體的整體水平迫在眉睫。但是現行的以《公務員考核規定（試行）》（以下簡稱《規定》）為代表的績效考核體系不夠完善，使得“庸政”、“懶政”現象有生存空間，進而影響整個公務員隊伍的優化和提升，制約科學發展的進程。

（一）考核內容空泛，難細化，不科學

不同的單位、部門或層級，其工作任務和性質自然有差別，甚至差別巨大，進而對公務員在專業素養、知識結構、主導能力、技能工具等方面都提出了不同的要求。可是，現行的考核指標卻忽視這些差別，籠統地以德、能、勤、績、廉五項標準來考核所有的公務員，過于空泛。即使有些二、三級指標進行了一定程度的細化，但仍很難體現差異性，即沒有根據不同職位公務員對各項指標的權重予以細分。結果是以相同的考核指標要求不同崗位的公務員，忽視主客觀因素，使考核產生了事實上的不公平，效果打折。

（二）考核指標抽象，難把握，難量化

考核指標應當具體和有可操作性，才能夠對公務員的表現和工作成績作出準確的評價。但當前考核指標過于抽象和宏觀，缺乏精確合理的量化刻度，很難體現水平差異。對照《規定》要求，在四個等次的評比標準里，“強、較強，較弱、好、較好、不足”等含義模糊的詞語反復出現，不易操作，實踐中除非公務員發生嚴重錯誤或確有重大突出表現，否則，彼此的差距往往就在伯仲之間，只能靠考核者的主觀感覺去判斷或簡單以民主測評來排順序，最終要么使被評為優秀的公務員難以服眾，要么大家全都位列稱職，一團和氣，失去了考核激勵先進、幫助后進的意義。

（三）忽視平時考核，年度考核多取決于上級的主觀印象

成功的績效考核，離不開前期準備階段資料和數據的搜集整理，但現行的公務員績效考核往往是到了年度考核時才著手搜集相關數據，多以被考核者自己填報的自我總結為主，難以驗證。同時，考核者可能因客觀原因缺乏與被考核者接觸和了解的機會，被考核者也有可能因為自身原因不擅長展示，使得一些領導、上級在對下屬進行考核時，缺乏平時工作業績的數據支持，只能憑主觀印象進行考核，造成暈輪效應、趨中效應、情感效應等各種人為失真的情況，作出錯誤或片面判斷。

（四）考核結果的反饋和運用不足，作用不明顯

考核結果應有助于今后的工作改進和方向引導，以促進績效水平的提高，但目前的現實是：一是許多單位只是在全年考核結束后，簡單地將最終考核結果以書面形式通知被考核者，使得被考核者對各方評價不甚了解，改進工作更是無從談起。二是《規定》所設定的五種獎勵措施較少涉及職務、級別的晉升或能力的提升，即現有的獎勵并不是公務員的核心需求，激勵作用并不明顯。三是目前的公務員考核最后的結果一般都是絕大多數人稱職，極個別優秀，幾乎沒有基本稱職和不稱職，無法客觀公正地反映公務員的實際情況，起不到獎優懲劣的作用。究其原因，從客觀方面看：我國公務員績效考核剛剛起步，開展歷史不長，認識和實踐還不深刻，指標體系的設計和考核方法的使用必然存在不足；公務員的工作成果往往表現為公共產品和公共服務的形式，其績效不像企業員工生產的產品那樣便于統計，甚至短期內都難以顯現，導致衡量困難；由于政府組織本身的價值和社會大眾目標的復雜化和多元化，使公務員的績效價值也呈現多元化的特點，更加大了績效考核的難度。從主觀方面看：兩千多年來傳統的封建專制主義思想、中央集權思想和強烈的“人治”思想，滲透到社會的每一個角落，人情、關系是其主要特征，官本位、機會主義、平均主義思想嚴重。受其影響，在公務員的績效考核中，人情關系和領導者的主觀臆斷往往取代科學合理的考核程序和標準而成為左右考核結果的主要因素，使考核流于形式。同時，由于績效考核直接涉及到機關內部秩序或個人自身利益，一些單位和個人往往帶有抵觸情緒，于是，通過各種手段抵制或歪曲考核，使其成效甚微。

二、基層公務員績效考核改革的參考路徑

當前，要搶抓重要戰略機遇期，實現科學發展，就必須加快公務員績效考核改革，打造出一支“想干事、能干事、干成事、不出事”的優秀公務員隊伍。筆者以地級市為例，設計參考路徑如下。

（一）制訂科學有效、分類分級、具體到人的量化考核體系

在意識到現行考核機制的弊端后，有針對性地設計出一個既具有時代特征，能體現對公務員的普遍要求，又具有個性考量，能反映不同單位、層級和崗位的公務員工作實績的分類分級考核體系，就成為亟需解決的首要問題。

1、建立考核機構。在市級層面應設立非常設性的市公務員績效考核委員會（以下簡稱市考委會），由組織部、公務員局牽頭，紀委、監察局、效能辦、黨委辦、政府辦、統計局、調查隊、財政局、審計局、文明辦、信訪局、綜治辦等部門組成，日常事務由公務員局承擔。市考委會主要負責指導、協調、處理績效考核工作中的重大問題；審核各單位制訂的考核指標體系；監督全年考核完成后各單位的獎懲事項進展；組織較大規模的外部測評和資料收集等事宜。

2、科學分類分級。首先，對全市機關單位進行分類，第一類為黨群部門、第二類為政府部門、第三類為街道辦事處或鄉鎮政府。對共性內容設定基礎建設和運作機制兩大維度指標，在此基礎上突出個性內容，第一類突出考核黨的建設，第二類突出考核群眾滿意度，第三類突出考核業務實績。此外，可根據服務對象的特點，將第二類的政府部門再分成三個組，分別是對內服務部門、對外服務部門和既有對內又有對外的部門，三組部門在測評方法和難度系數上都要進行區別。然后，將基層公務員按“正科級非領導職務”、“副科級”、“科員”劃分成三個層級。通過區別對待的分類分級考核辦法，避免一刀切，提高考核結果的公信力。

3、確定考核指標的基礎框架。即確定一、二級績效指標，明確列出對該類該級的所有公務員都共同適用的一般要求。一級指標即指德、能、勤、績、廉，可將這五個項目的考核比例由現行的“五等分”變為20：30：15：30：5（強調以德為先，突出能力建設，注重實際成績和效果，“廉”的比例雖不高，但實行一票否決）。二級指標結合實際可細化為德（思想政治素養、職業道德、社會公德、個人品德）、能（學習能力、調查研究能力、團隊協作能力、心里調適能力、表達能力、創新能力）、勤（出勤情況、勤奮程度）、績（業務工作數量、業務工作質量、日常事務處理、工作效率）、廉（自警自重）等項目。通過該框架能統一整個指標體系的計算衡量，從而形成有效的可比性。

4、確定考核指標集。即確定第三級績效指標。由被考核者和單位領導共同圍繞一、二級績效指標，結合單位年度目標、特色工作、各崗位的性質和要求（正常情況下分為綜合管理型、專業技術型、行政執法型），結合每個人的職責和分工，適當瞄準同行業中的先進水平，使用“數字”、“時間”、“行為”來量化、細化第三級指標。國內外的實踐證明，這是可行的（如果一項工作能夠用“數字”表示，就表示這項工作可以量化。如果不能量化，則可用“時間”表示，設定時限，按時完成或參加了就合格，反之就不合格。如果有些工作項目“數字”和“時間”皆不適用，就用“行為”表示，即以“行為”發生與否作為合格的標準）。為防止一些單位在設計三級指標時避重就輕，市考委會可事先針對各類各級分別制定考核體系樣表，供各單位參考，允許做一定程度的變動。

5、確定指標權重集。由被考核者和單位領導協商制訂各項指標具體的權重和等級分值，反映每項指標在整體績效中所占的重要度，進而使該指標體系能夠以量化分數反映每個人的績效。在確定權重時，應對公務員所做工作進行全面的分析和比較，既考慮工作數量、質量，又考慮工作難度和服務對象的滿意度；既考慮外部環境、條件的影響，又考慮其主觀的努力程度等。

6、確定兩個標準。為鼓勵公務員隊伍內諸如誠信為重、帶頭學習等良好風氣的形成，可在指標體系外增設“獎勵加權”的加分標準，對那些獲得上級表彰獎勵、實現重大創新、學習成果豐碩、應對突發事件表現出色，以及在特定項目上（如志愿服務、扶貧幫困、誠實守信等）有優異表現的公務員，給予加分獎勵，有利于優秀人才脫穎而出。同時，制訂詳細明確的《基層公務員績效考核基本稱職、不稱職等次的認定標準》，提高確定這些等次時的可操作性，讓隊伍中的濫竽充數者和目無章紀者失去可乘之機。

7、指標體系的審核、下發、公布。市考委會將各單位設計上報的考核指標體系與黨委、政府的年度工作計劃、與重點任務和項目進度、與人民群眾的焦點訴求進行對照審核。如審核后無意見，一經備案即可確認下發至單位，付諸實施，并對外公布，接受群眾監督；如有修改意見，由各單位重新制定后再報審核；對指標體系采取動態管理，不斷根據實際進行修正。

（二）完善考核程序和方法，加大外部考核的力度，強化平時考核

有了完善的考核體系，但如果沒有合理的考核程序和正確的考核方法，在執行中仍會被有意無意地錯誤操作，最終令考核結果難以服眾，阻礙改革的有序進行。因此，須從以下幾方面著手：

1、加強考前培訓和考后糾偏。在機關引入較為完整的績效考核方法是一次新鮮嘗試，各方面都不完善。因此，要加強對考核者理念構建、指標設定、方法運用、誤差分析以及反饋技巧等方面的培訓，并通過模擬考核，以提高考核者實際運用時的準確性與公正性。市考委會還應采取多種形式對各單位的考核工作進行監督檢查，注意區分影響績效結果的可控因素和不可控因素，根據具體情況加以處理，及時糾正出現的偏差，對各單位考核工作進行規范。

2、提高公民的參與程度。根據公務員不同崗位的特點，積極探索開門考核的辦法，擴大民主參與。例如，在對鄉鎮公務員進行考核時，可邀請人大代表、政協委員、特邀監察員、服務對象、轄區企業（工商戶）代表、基層群眾等社會各界參與，組成考核評議團對鄉鎮公務員進行年度考核。在鄉鎮公務員述職基礎上，當場可對述職人提問評議，述職人現場答復，接受社會各界代表的直接評判。要充分發揮各地已有的機關效能投訴中心、市長電話、政府網站等平臺的作用，使公務員隨時接受社會監督。

3、平時考核與年度考核相結合。不單以一次年度考核定好壞，加大平時考核力度已是時代的大勢所趨。可考慮將全年考核滿分定為200分，其中平時考核和年度考核各占100分。平時考核得分指的是績效考核信息化系統所記錄的“一個工作年度內公務員的上級領導對該公務員評分的平均值，再加上相關獎勵分后的所得值”。年度考核得分則是以考核指標體系為標準，結合受核者年度年終述職，由單位主要領導、分管領導、處室領導進行評分，并按不同的比例相加后得出。平時考核得分與年度考核得分相加即為該公務員全年考核總分，這樣，可有效減少“一言堂”現象和過多的主觀隨意性。另外，還需規定，平時考核得分排在單位同層級中（即前文所述的三個層級）末位的公務員，以及單月有得分在60分以下的公務員，全年考核等次不能定為優秀；優秀公務員的名額只設上限，不設下限，寧缺毋濫。

（三）提升績效考核的信息化程度

1、工作計劃和評估。通過系統，公務員需每周提交日常工作記錄和下周工作計劃，即使當周或下周沒有具體事務，也要記錄和安排學習、思考的內容；處室領導每半個月、單位分管領導每一個月、單位主要領導每一季度，對所分管的公務員進行一次評估，并可隨時通過系統對單個或全體公務員發表評語；領導評估以客觀問卷式評估為主，題量控制在10至20題左右，覆蓋德、能、勤、績、廉等方面，結果以自動生成的分值體現，并輔以若干不做硬性要求的評語類評估，從而便于操作和比較；被考核者無法看到領導給自己的評分，但當其得分處于較低水平時，系統會自動警示公務員在其薄弱方面加以改進；人事部門監督運行情況，保存評估結果。同時，單位成員可以互相瀏覽其他同事的日常工作記錄，但無法看到別人的領導評分、評語。這一模塊既能促進單位同事間的互相了解、監督與激勵，也為公務員自警自省創造了條件，更重要的是為年度考核積累了詳實的資料。

2、任務交辦和評價。單位領導、處室領導可以通過系統即時給下屬交辦工作任務，并對任務內容、完成時限等作出具體規定。承辦者接收任務后，可以通過系統向交辦者反饋任務處理或完成情況。如果任務沒有辦結，承辦者每次登陸辦公平臺，都會接受到任務催辦的“彈窗”。交辦者還可視反饋情況對任務進行追加和修改，最終可通過系統對任務完成質量和效率進行星級評價，五星為最高，一星為最差，未完成不得星，記入全年積分。通過這一模塊，可以簡化日常工作任務的交接流程，實現壓力與責任的傳導落實，提高每個人的工作效率，也為年度考核提供了重要依據。

3、信息記錄和積分。通過系統，收集記錄公務員刊發文字材料和獲表彰的情況（由公務員自行及時申報），以及出勤、任務完成、受處罰的情況（由人事部門負責錄入）等重要信息。配套制定各類信息的分數換算辦法，使這些信息轉化為實際得分，全年累積，并定期自動排名，從而實現公務員平時考核的無縫化。通過這種公開、透明的信息統計平臺，將競爭機制引入公務員日常績效管理，提高每個人爭做先進，嚴守紀律的自覺性。

（四）重視考核結果的反饋和運用

最終考核結果的反饋和運用，能讓傳統的流于形式的考核結果通報變成具有明確激勵和指導作用的關鍵環節，既獎優懲劣，又治病助人。

1、采取面談反饋方法。把最終考核結果及時當面反饋給被考核者，征求被考核者的看法，并解釋考核操作過程中的一些問題，消除雙方由于信息不對稱造成的理解障礙，給其一個申辯說明或補充的機會。同時，也可以使其了解到自己的表現和組織期望之間的差距，分析存在問題，從而有益于績效考核的改進和此后工作的開展。

2、發揮兩種培訓的作用。當前，公務員對提升自我價值的渴求愈發強烈，這就要求人事部門適時地為優秀公務員提供進修和學習機會，使優秀公務員能吸收新知識，掌握新技能，提高工作水平和服務能力，以適應更高工作崗位和級別的工作。對基本稱職和不稱職公務員則進行履職能力培訓，發揮其促反省、促轉變、激發潛力的作用。培訓內容一般包括：公務員職業道德和行為規范、公務員能力建設、服務型政府建設、心理輔導、優秀公務員事跡報告、信訪部門工作體驗、邊遠農村調研、軍訓等。

3、實行獎金差異化。現行制度下，凡全年考核稱職以上者，均加發一個月工資為獎金。但由于目前公務員考核中，稱職以上的近乎100%，獎金產生不了太大的激勵作用。可在四個考核等次中增加“良好”考核等次（即優秀、良好、稱職、基本稱職、不稱職），各等次依據全年考核總分排名確定，以便合理地體現差距。等次確定后，優秀公務員可獲得130%的獎金，“良好”公務員可獲得正常的獎金，稱職公務員只可獲得80%的獎金，基本稱職等次以下人員不發獎金。

4、豐富正激勵手段。除現行鼓勵措施外，可以對連續三年被確定為優秀等次的公務員，在所任職務對應級別范圍內晉升一個級別，列入后備干部推薦名單；連續兩年以上獲優秀等次的公務員，在晉職或競爭上崗時任職資格條件可適當放寬；參加各類表彰獎勵的推薦人選近四年全年考核必須均在稱職以上且至少有一次為優秀等次；建立考核結果和公務員休假時間掛鉤制度，優秀公務員可在規定的年休假時間的基礎上有所增加，并可考慮強制休假。

5、強化負激勵措施。長期以來，我們的公務員制度多以正激勵為主，而負激勵不足，沒有觸及其核心利益，警示效果不佳。同時，對公務員的行政處分僅有六種方式，尺度不易拿捏，難以對公務員所有違紀行為予以適當的懲罰。可增加對公務員的處分方式，如調整崗位、停止晉升、扣薪停薪等，使公務員犯任何錯誤都能得到恰當但有力的處罰。此外，被評定為基本稱職或不稱職等次的公務員由所在單位在考核等次公布后立即給予2個月的告誡期，并對其進行誡勉談話；告誡期內只發基本工資，考核年度不發年終獎金；由市考委會對其進行履職能力培訓；告誡期滿，被告誡人應作書面總結，由單位對其表現進行評估，評估合格的重新上崗，不合格的延長告誡期1個月；一年內不得晉升職務，不得作為各種表彰獎勵的推薦人選；在被確定為基本稱職或不稱職等次的次年，仍然達不到稱職以上等次的，直接確定為不稱職。

6、完善考核申訴機制。建立該機制，一方面可以通過啟動相應的調查，促進考核雙方的良性互動，保護受考核公務員的正當利益；另一方面，申訴本身也是對上級領導的一個考核辦法，可以促進考核的公平、公正。目前，《規定》對該內容雖有提及，但語焉不詳，其重要性并沒有得到突出。可制定考核申訴程序大致如下：一是在績效考核過程中，被考核者如認為受到不公平對待，可在考核期間或考核結果反饋后的10個工作日內直接向市考委會提出申訴，并填寫申訴材料；二是市考委會負責受理、記錄、審看、調查被考核者的申訴；三是如因考核者對績效考核操作不規范所引起的申訴，市考委會有權要求重新考核；如因被考核者對考核內容有異議所引起的申訴，市考委會應同考核者進行溝通以解決問題；如因考核過程中確實存在不公平現象所引起的申訴，由市考委會對考核者進行處理，并更正考核結果；四是市考委會應在申訴人提出申訴10個工作日內給予答復；五是如果申訴人在5個工作日內未向市考委會提交要求二次評審的書面報告，可視作申訴人已接受最終處理結果。

D630.3

A

1671-2994（2011）04-0162-04

2011-05-09

姜杰敏 （1983- ），男，福建建陽人，福建師范大學公共管理學院2009級在職公共管理碩士（MPA）。研究方向：精神文明建設和社會管理。

責任編輯：劉建文