瑞麗市失地農民問題探討

趙光澤

（中共德宏州委黨校 職教科，云南 潞西 678400）

瑞麗市失地農民問題探討

趙光澤

（中共德宏州委黨校 職教科，云南 潞西 678400）

隨著我國工業化、城市化建設的不斷加快，失地農民問題日益尖銳，已經嚴重影響了我國社會的和諧穩定和社會經濟的可持續發展。本文對云南省德宏州瑞麗市在城市化過程中失地農民的基本現狀和面臨的主要問題進行了分析，并提出解決問題的相應對策。

瑞麗市；失地農民；基本情況；面臨的問題；對策

失地農民是一個國家在城市化進程中必然出現的一種正常的社會現象。農民失去了土地不應當再稱之為農民，而應轉化為城鎮居民或城市市民。但是，現實生活中確實存在著這么一個群體，他們盡管失去了土地，并未轉化為完全意義的市民，也未能真正享受到城鎮居民的待遇。隨著瑞麗市開發建設的快速推進，部分農業用地變成非農業用地，失地農民日漸增多，已影響到瑞麗市的城市化進程、社會的安寧與穩定。對此，應及時采取有效措施予以解決。

一、瑞麗市近年來土地征收的基本情況

瑞麗市地處云南省西部邊境口岸，位于德宏州西南角，距云南省會昆明752公里，距德宏州州府芒市103公里，為東起上海、西達瑞麗的320國道的終點，是昆（明）瑞（麗）公路與中緬公路（史迪威公路）的交匯處，其東接芒市，北接隴川縣，西北、西南、東南三面與緬甸山水相連，村寨相望。瑞麗市是中國對緬貿易的最大口岸，是通向東南亞、南亞的重要門戶，擁有2個國家級口岸、2個經國家批準的經濟合作區，是西南沿邊對外開放的國際商貿旅游城市，國境線169.8公里。全市總土地面積1020平方公里，山地面積占80%，壩區面積占20%?，F有耕地面積224540畝。其中水田116775畝，占總耕地面積的52%；旱地107765畝，占總面積的48%。全市森林面積48103公頃，森林覆蓋率達58.7%。全市轄二鎮三鄉，二個國營農場，人口115355人。主體民族為傣族、景頗族。瑞麗市從1989年——2010年5月，共征用姐崗、勐卯、姐勒、芒令、姐東、團結等6個村委會和芒喊、怕色、貨德、姐崗、新民、東一、東二、西門、北門、南門、允門、允崗等42個村小組的土地，涉及4242戶，18246人，征地面積達15158.825畝。其中統一征收了新平、怕色、新光等22個村民小組的土地，涉及總戶數為2401戶，失地農民9470人，被統征面積13107.874畝。

二、瑞麗市失地農民面臨的主要問題

隨著瑞麗市經濟社會的全面發展，城鎮化水平逐步提高，用地規模不斷增加，失地農民也越來越多，尤其目前的南亞六城、勐卯古鎮、東南亞國際商貿城、景成地海溫泉渡假村建設等項目將使失地農民進一步增多，失地農民問題已經凸顯出來，這既是經濟社會發展不可避免的問題，也是瑞麗向城市化發展的標志。土地曾經是國家賦予農民的社會保障載體，擁有土地是農民與其他社會群體相區別的一個重要特征，亦是農村家庭的核心基礎。土地乃農民生存依附之根本，是農民參與社會發展、分享經濟成果、規避各種社會風險的主要途徑和最后一道安全網。農民擁有土地，使他們有活干，有飯吃，有衣穿。農民失去了土地也就是失去了最基本的生活方式和“鐵飯碗”，再加上由于大多數農民的生活觀念比較落后和自身技能、素質等原因，很難適應市場經濟的激烈競爭。如何解決失地農民的生活出路問題，保護好他們的合法權益，關系到人民安居樂業，關系到經濟社會發展，關系到國計民生，是維護社會穩定、構建和諧瑞麗的重要問題，也是建設新農村的重大課題。失地農民問題解決的質量，直接影響到發展的速度和質量?，F在的失地農民，已成為一種新的弱勢群體。

1、失地農民就業較難。由于瑞麗市目前的失地農民大多處于城郊結合部，受傳統思想觀念的影響，一部分人員在就業過程中，期望值較高，高不成低不就，常常是“有人無事做，有事無人做”；一部分失地農民，表現出一定的“戀鄉”情結，不愿外出尋找門路，只等著政府為他們解決就業問題；也有部分人習慣農村種田那種自由、自主的生活方式，經受不了工廠嚴格的勞動紀律的約束，適應不了加班加點和流水生產線勞動強度大的工作環境，尤其不愿意進廠當作業工人，寧愿在家等待尋找適合自己的工作。也有極少數人自謀職業，而自謀職業中多以打短工、開小店為主，這些職業隨著城市化進程的加快和城市管理的加強，隨時存在著被淘汰的危險；推薦到民營企業就業的人員，由于企業自主經營、自主擇員和農民自身素質的問題，相當部分人因不適應而失業。特別是45歲以上的中老年勞動力，他們文化程度不高，較少有專業技術技能，難以滿足企業的用工要求，就業問題更為困難。而這一年齡段的人，大多上有老、下有小，負擔特別重。從短期看，這些失地又失業的農民還可以靠一次性的征地拆遷安置補償費維持生計，生活水平不至于明顯下降，但從長遠來看，隨著安置費逐漸用完，其就業和后續保障問題就很突出。

2、土地補償標準偏低。瑞麗市政府在征地中執行的是國家標準，補償標準相對偏低。補償標準也不一致，從1989年至2010年上半年間，征地補償費也在不斷的變化，最初為每畝2500元、5000元、10000元、12500元、25000元，到了2005年7月以后調為40000元。同時，土地轉讓產生的收益在分配上也不合理，《土地管理法》第55條規定：“新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發?！憋@然，法律上并沒有規定農民隨土地增值而受益。

3、土地補償金的使用不盡合理。大部分失地農民在拿到補償金后，不考慮資金的合理使用，有的存入銀行，有的建新房，有的大辦婚喪事，有的吃喝玩樂，有的拿去賭博、購買摩托、轎車，有的投資失誤血本無歸。當補償費用完時，生活就遇到了困難。即使是那些由村集體掌握的公共財產補償金，往往也是按人均分到戶，較少用于發展生產，甚至出現違法侵占或挪用的現象。

4、收支矛盾比較突出。土地被征用之后，農民們也就失去了往日依靠的來自種養業的較穩定收入，同時，還不得不支付一大筆費用來購買以前自己生產的糧食和日常生活必用品，這就導致了一部分失地農民生活更加困難。瑞麗市勐卯鎮姐勒村委會光明村農民種糧食蔬菜和搞副業，人均年收入達3100元，較為富裕。但在土地被征用之后，人們的生活水平就大大降低了。一位完全喪失耕地的農民無奈地說：“土地被征用后，收入和消費水平下降一半，種田時糧食吃不完，有副業，可養牛、豬、雞等，相對吃穿不成問題，現在只能靠打短工維持基本生活，明天的飯在哪里還不知道?！?/p>

5、保障水平低，覆蓋面小。土地被征用后，瑞麗市政府目前主要采取貨幣補償和預留村集體建設用地安置的辦法，這些辦法中雖然也制訂了相應的保障措施，如教育和最低生活保障等，但目前覆蓋面還較小，而且大多屬短期行為和低水平保障。從長遠看，失地農民的養老問題已成為他們最大的后顧之憂。

產生上述問題的主要原因：（1）從法律依據看，目前沒有制定失地農民保障方面的專項法律規章，土地征用政策也不夠完善。（2）從制度設計看，目前征地補償標準是按產值倍數計算的補償方式，沒有從土地本身的價值去考慮對權益的補償，也沒有考慮到對農民的承包經營權的補償，而且這種補償方式，對產業結構調整中的土地產值也很難按實計算。（3）從操作過程看，對失地農民的安置方式較為簡單，缺乏從體制上、機制上根本解決農民后顧之憂的舉措，其中社會保障體系的滯后成為解決失地農民生產生活問題的最大制約。

三、解決瑞麗市失地農民問題的措施

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會?！苯鉀Q失地農民的困難，保障他們的基本生活，讓失地農民共享改革發展成果，是構建和諧社會的必然要求。

1、改革現行土地補償機制，提高農民的土地收益分配。鑒于現行的征地補償標準不夠合理的狀況，建議省一級統一制訂分片的征地綜合補償標準，嚴格區分社會公益性用地和商業經營性用地，結合土地的基準價、市場浮動價、土地用途、土地出讓受益、人均耕地和經濟發展水平等情況，分區片確定征地綜合價，并實行動態調整，盡可能確定一個科學合理的征地補償價格，提高農民的土地收益分配。

2、改革現有的征地安置方式，拓展新的安置思路。要按照社會主義市場經濟發展的要求，逐步完善貨幣化、市場化的征地安置制度，建立起更合理的征地補償和利益分享機制。瑞麗市留地安置標準要做相應的提高，原來是每征收100畝留給集體5畝，這已經保證不了農村的生活水平不降低，應該調整為每征收100畝留給農村20畝，才能滿足農村的生活水平不降低，同時，進行適當的土地置換，以增加村集體的資金積累，增強市場競爭力。

3、拓寬群眾的就業謀生渠道。隨著城市化建設的不斷推進，瑞麗市近幾年來被征地農民的數量不斷增加，就業壓力越來越大。由于被征地農民相對而言年齡偏大、文化偏低、缺少技能，失去土地后的就業難度增大。另一方面，又由于瑞麗市大力發展企業經濟，有許多企業缺少擁有一技之長的工人，就業難與招工難的矛盾更為突出。為破解這一難題，瑞麗市失地農民辦公室應通過深入調查，了解和掌握被征地農民的文化、年齡結構和就業意向，提出加強農村人力資源開發、實現城鄉統籌就業的思路，并充分利用市內各類培訓教育資源，有針對性地加快被征地農民的技能培訓。第一，根據被征地農民的擇業意向和企業用工需求提出專業培訓計劃，再由企業和培訓機構簽訂培訓用工協議，其培訓費用由政府負擔。被征地農民憑政府免費提供的職業技能培訓券自愿“點菜”參加各個專業的技能培訓，經考試合格后發給相應的職業技能證書，然后到相關企業應聘上崗。第二，培訓以個人努力為關鍵。通過“培訓機構出‘菜單’”，保證培訓的科學性和實用性，從而保證培訓的質量，同時通過個人努力，培養自立、自強意識，在轉變身份的同時相應地改變其意識，為他們提供一個“自己動手、豐衣足食”的基礎條件。第三，培訓要以企業需求為導向。通過“企業下‘訂單’”，真正做到培訓以市場需求為導向，市場需要什么樣的人，就培訓什么人，從而解決培訓的盲目性問題，減少培訓資源的浪費，使得培訓從“成本——收益分析”上都達到最優。第四，培訓要以政府扶持為后盾。通過“政府來‘埋單’”，確保每一個失地農民在接受就業培訓上都擁有平等的機會，從而最大限度地保證每個失地農民都有平等的參加再就業的機會。第五，要建立一種長期的學習培訓機制，使失地農民或再次失業農民掌握就業的基本技能和本領，做到有崗可上，有業可就。同時，在出讓土地中與企業簽定崗位協議，即每出讓100畝，企業要提供若干個工作崗位，這就可以增加失地農民的就業崗位。

4、建立健全社會保障體系。不管是從穩定社會秩序、增加農民收入出發，還是從促進現代化和城市化的順利進行這個角度出發，都必須高度重視因征地而出現的各種問題。讓人感到欣慰和鼓舞的是黨和政府已經充分注意到這個問題的重要性并采取了有力措施來解決。2007年2月9日，中共中央、國務院頒發了1號文件——《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》。文件明確規定要妥善安置失地農民，并為他們提供社會保障。根據瑞麗市的實際，社會保障措施應為：第一，失地農民基本生活補助。失地但未實現就業的農民，可以按不同年齡享受基本生活補助，具體標準為：年滿16周歲（含16周歲）及其以下的失地農民可以申請月標準60元的基本生活補助；16周歲以上，未滿60周歲，可以申請月標準50元的生活補助，期限不超過24個月；年滿60周歲的失地農民可以申請月標準60元的生活補助，直至身故時止。第二，失地農民基本養老保險。在征地時持有農村土地承包經營權證書中的在冊人員，年滿18周歲，未滿60周歲的人員參加失地農民基本養老保險。養老保險費由政府、集體經濟組織和參保3三方共同籌集繳納，年基準繳費暫按900元（今后視土地價值上漲情況再作相應調整），市政府補助30%即270元，集體用安置費和土地補償費補貼20%即180元，個人繳納50%即450元，最低繳費年限要滿15年。個人不繳納養老保險的不得享受政府的補助和集體補貼。政府出資部分從市留用的國有土地有償使用收入中提取40%的資金，作為對失地農民的基本養老保險和基本生活補助費。另外，對2007年9月后出讓的國有土地每畝增加2萬元的社會保障費用，用于失地農民的基本養老保險費。第三，對所有的失地農民，政府應給予解決三年的最低生活保障和農村新型合作醫療費，三年后視各戶情況給予適當幫助。

5、加大政策的支持力度。第一，要重視解決農民變市民的政策。如戶籍政策、計劃生育政策和村集體財產的分配收益政策。第二，建立工業反哺農業的機制。第三，在集體預留土地開發項目中，由失地農民自行經營的項目試營業三年，試營業期間用掛帳處理的方式緩征各種稅費。第四，每統征收一個村集體土地，應由政府出資修建村小組道路、自來水等基礎設施，為村民小組招商引資部分資金，為集體經濟的發展創造必要的條件。

責任編輯：劉建文

F321.1

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1671-2994（2011）02-0156-03

2010-06-27

趙光澤（1960- ），男，云南大理人，中共德宏州委黨校職教科科長，高級講師。研究方向：經濟管理和區域經濟發展。