新型社會管理體制探析

肖向前

（中共肇慶市委黨校 理論研究室，廣東 肇慶 526020）

新型社會管理體制探析

肖向前

（中共肇慶市委黨校 理論研究室，廣東 肇慶 526020）

隨著社會階層的分化，利益訴求增多，矛盾沖突加劇，社會管理領域的新情況、新挑戰層出不窮，社會管理的形勢不容樂觀。作為社會管理主體的政府，必須積極推進社會管理體制的改革創新，對社會事務和社會組織進行規范和引導，培育和健全公民社會，調整社會結構，構建管理高效、保障有力、服務優質的新型社會管理體制。

社會管理；政府職能；管理體制；存在問題；政策選擇

改革開放30多年來，我國經濟社會發生了翻天覆地的變化，引起了經濟體制的深刻變革，社會結構的深刻變動，利益格局的深刻調整，思想觀念的深刻變化。這種整體性、全局性的社會變革，既給經濟社會發展注入了巨大的活力和生機，又不可避免地帶來了社會管理領域的諸多矛盾和問題。面對新形勢，必須科學判斷和準確把握經濟社會發展的階段性特征，切實加強和改進社會管理工作，探索新型社會管理體制，提高依法管理社會的能力和水平，維護社會的和諧穩定有序，實現長治久安。

一、構建新型社會管理體制的重要意義

根據經濟社會發展形勢的需要，進一步整合社會管理資源，改善社會組織方式和管理方式，構建適應社會發展要求的、更加有效的社會管理體制具有重要的現實意義。

（一）構建新型社會管理體制是新形勢下貫徹落實中央的方針政策，維護社會和諧穩定的重要任務

黨的十七大報告明確提出要建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。2009年12月，全國政法工作電視電話會議進一步提出，要緊緊抓住影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題，深入推進“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作，社會管理被納入更完備的體系性框架之中。按照黨中央的統一部署，維護社會和諧穩定，做好社會管理工作成為黨政部門工作任務的重中之重。新時期、新任務要求提高政府管理的服務水平和效率、明確政府在社會管理中的責任，充分發揮政府在社會管理中的主導作用。因此，把建設和諧安康社會擺在了更突出的地位，促進經濟社會平穩較快發展，大力推動社會管理工作的改革創新，既是順應經濟社會結構和利益格局的發展變化，也是貫徹落實中央方針政策的要求。

（二）構建新型社會管理體制是應對階段性社會矛盾和問題，協調各種利益關系的必然要求

經過30多年的改革開放，我國的經濟社會發展已進入一個關鍵時期。國際經驗表明，當一個國家和地區的人均GDP處于3000美元階段，既是黃金發展期，又是矛盾凸顯期。目前我國正好處于人均GDP3000美元階段，為實現長治久安奠定了堅實的物質基礎，但也面臨各種社會矛盾頻發、經濟結構轉型、利益格局變化的諸多挑戰。政府在致力于調整經濟結構、推進經濟轉型升級的同時，必須更加重視社會保障建設，強化社會管理職能，改革和完善社會管理體制，努力提高社會管理水平，才能有效解決各種社會矛盾和問題，協調各種利益關系，實現經濟社會的全面、協調、可持續發展。

（三）構建新型社會管理體制是應對城鎮化發展、完善社會治安綜合治理的重要途徑

改革開放以來，我國城鎮化速度加快，城鎮化水平得到了較大提高。2009年，我國城市化率為46.6%，專家預計，我國“十二五”期間城鎮化水平將超過50%，進入城市社會。中國城鎮化的快速發展，城鎮規模的急劇擴張，城市建設日新月異，吸引了大批農村富余勞力流入城市，形成大規模的流動人口。這些外來人口，既促進了城市經濟的繁榮發展，也增加了城市社會保障、基礎教育、醫療衛生、交通設施、居住環境、就業服務、社會治安等方面的壓力。這些問題處理不好，容易滋生環境污染、交通擁堵、住房緊張、就業不足、治安惡化等“城市病”。城鎮化快速發展同樣帶來了農村地區的社會矛盾和問題，包括農村征地拆遷的矛盾沖突、失地農民的生產生活問題、農村留守兒童的管教問題等。為了應對城鎮化快速發展帶來的一系列矛盾問題，必須創新社會管理體制，開拓思路，探索和完善社會治安綜合治理的方法手段，提高社會管理水平，促進社會的和諧穩定。

（四）構建新型社會管理體制是統籌城鄉區域協調發展，防止兩極分化的關鍵環節

我國城鄉和區域發展不平衡的問題十分突出，表明中國經濟高速增長的成果未能被社會各階層共享，社會資源分配不公，社會財富畸形集中，貧富差距嚴重，收入分配形成兩極分化現象，導致各種利益群體之間的矛盾和沖突增多，社會利益關系更趨復雜，統籌協調各方面利益關系的難度加大。面對不同利益格局的深刻變化，迫切需要加強社會管理創新，妥善處理各種利益矛盾，從根本上減少社會矛盾的沖突。

（五）構建新型社會管理體制是引導社會組織健康發展，培育健全公民社會的重要舉措

隨著經濟社會的發展變化、社會矛盾的增加和社會利益訴求的分化，政府越來越難以獨自履行社會管理職能，而社會組織在某些領域能發揮政府無法替代的作用。當前，各類社會組織在建立社會市場經濟體制、加快政府職能轉變、維護社會穩定、參與國際交流和合作、促進對外開放、參政議政、加強精神文明建設等方面發揮了重要作用。據民政部統計，截至2009年底，我國登記注冊的社會組織總量接近42.5萬個，初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會組織體系。然而，受各種因素的影響和制約，我國各類社會組織的整體發育程度和發展水平嚴重滯后，無法有效發揮社會組織表達利益訴求、實現共同意愿、加強自律管理、提供社會服務、謀求自我發展的功能。因此，政府部門必須創新管理的方式和理念，實現政府職能轉變，縮小管理范圍和權限，引導社會組織健康發展，培育和完善公民社會，更好發揮社會力量在社會管理中的作用。

（一）社會管理理論準備不足，觀念陳舊

從整體來看，我國社會管理理論體系遠沒有達到成熟的階段。管理理念落后、管理方式陳舊是造成社會管理效率和管理成本無法顯著提高、長效管理機制難以形成的重要原因。社會管理理念落后主要表現在：重體制輕社會、重管理輕服務、重政策輕法治等。當前我國社會管理中有一種基本論調：群體性事件的爆發多是利益驅使造成的，如果能夠滿足群體性事件中民眾的利益訴求，就可以保證社會穩定。這種維穩理念模糊了權利與利益之間的差別，在處置影響社會穩定的事件時，錯誤地將人民群眾的權利訴求當成可以貨幣化的利益，強制式地拿錢買平安，結果導致社會更加不穩定。

（二）社會管理體制缺乏系統性，有待進一步協調

在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局中，黨委領導是根本，政府負責是前提，社會協同是依托，公眾參與是基礎。通過政府與社會的良性互動，實現政府、社會、公民的共治，已成為當代重要的社會治理模式。在現有體制下，社會管理有兩條主線，一是地區——塊塊管理，二是部門——條條管理，“條條”與“塊塊”的矛盾長期存在。一般情況下，地區的“塊塊”管理以行政管理為主軸，應對突發事件和重大行動的效率都很高，但在很多情況下，受部門利益的掣肘，其效能被耗降。部門的“條條”內部管理也很有效率，但其掌握的社會資源與信息極其有限，為社會提供服務的能力大為降低。部門與部門、地方與部門、不同地方的部門、不同部門的地方之間，嚴重缺乏信息溝通和協調機制，極大地制約了行政效率與效能的提高。

（三）社會管理的社會基礎、技術支撐和物質保障不牢固

1、社會管理的社會基礎不牢固。第一，民間組織發育不良，公眾參與渠道不多，難以在社會管理中發揮應有的作用。第二，專門的社會管理人才和專業化的社會工作人才嚴重缺乏。長期以來，我國社會管理和社會工作實行行政性的、非專業化的運作模式，從事福利性、服務性、公益性活動的職業人員基本上都是以行政干部和準行政干部的身份出現的，沒有受過系統的專門培訓。第三，事業單位改革滯后。事業單位、中介組織、政府機構和社區自治組織不分，導致事業單位行政化和自治組織行政化的傾向嚴重，影響社會事業和社會自治的健康發展。第四，行政性和社會性事務的過重負擔，削弱了基層自治組織實行自治管理的能力。

2、社會管理的技術支撐不牢固。第一，社會人口管理沒有完善的信息化管理平臺。目前人口的信息化管理仍然依賴于公安部門的戶籍管理，社會保障政策難以設計與實施，限制了人力資源的市場配置與合理流動，制約了信貸、治安、就業等社會政策的設計與安排。第二，社會統計管理沒有建立信息平臺。長期以來，社會統計的許多數據的權威性得不到尊重，既不被世界認可，又不被社會大眾接受，其根本原因是基礎數據統計手段原始，人為因素高，更重要的是沒有一套現代、真實、及時、行之有效的信息歸集手段與方法。

3、社會管理的物質保障有待加強。政府的職能轉變尚未到位，各級公共財政投入偏少，對農村地區的投入更少，基本的社會公共服務供給嚴重滯后而且明顯有失公平。我國用于保障社會民生的資金，除了用于原有的義務教育等各項惠民政策以外，還需要增加對醫療、衛生、社會保障、“三農”等重點民生項目的投入，才能滿足人民群眾的需要。

（四）政府社會管理職責不明晰，部門權限有待優化

20世紀90年代以來，雖然政府對社會管理體制進行了一系列改革，但是，由于各項改革不配套，對接障礙重重，管理職責不清，各自分工不明，相互對接困難，甚至嚴重脫節，社會管理中交叉錯位與斷層缺位并存，造成了多頭管理、扯皮推諉、無人問津的無序化現象。具體包括：管理分散、政出多門、各自為政；管理機制的層次不清；社會運行機制缺乏有效的監督。從實際看，目前的社會管理職能主要是由公安部門和民政部門負責，但是，公安部門承擔了過多的社會管理職責，任務繁重，責任和權限不清晰。同時，基層公安部門的財權不足、事權有限、動力不足，也導致多發生在基層的社會管理問題難以得到有效處理。相對而言，民政部門所承擔的職責對于社會管理工作理應發揮基礎性的作用，但是，在我國政府的職能架構中，公安部門和民政部門相互之間的職能邊界劃分模糊和交叉，沒有明確體現民政部門的職能和職責在社會管理工作的基礎性作用。

三、構建新型社會管理體制的政策選擇

堅持科學發展觀，建設社會主義和諧社會，健全社會管理格局，迫切需轉變傳統的社會管理理念，建立政策機制完備、由政府主導的多元社會管理主體協同、管理高效、措施得當、服務優質的社會管理體制。

（一）創新社會管理理念，加快政府職能轉變

1、堅持科學發展觀，轉變傳統發展理念。發展是現代政府的第一要務，發展能力是政府行政能力的主要內容。樹立科學發展觀念是提升發展能力的根本前提，為此，一是應徹底擯棄傳統的“以經濟指標增長為中心”的單一的、片面的觀念，樹立“以社會和諧發展為核心”的綜合的、全面的科學發展觀。二是要以建設“社會發展型政府”為目標，樹立以人為本的發展新思維，政府職能重心應該從以前重GDP、重生產建設、重經濟干預，轉向重視教育、衛生、生態環境、基礎設施建設等社會管理方面。三是要注重發揮政府與市場“兩只手”的作用，用改革的思路與辦法解決前進中的矛盾和問題，積極向改革要發展的優勢、資源和空間。隨著改革的不斷深化，改革重點也應從經濟領域轉向社會領域，從社會領域轉向政府改革自身，致力于促進經濟社會的全面、協調、可持續發展。

2、轉變政府職能，構建服務型政府。切實轉變政府職能，實現從重管理向重公共服務的轉變：一是政府向社會提供的最主要的公共產品是制度和服務，特別是制度性公共產品，尤其是要提供一個穩定、統一、公開、可預期的制度環境，保證各種創新機制的有效運轉，保證市場的公平競爭秩序。二是創新政府的管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務。政府要樹立以人為本、依靠群眾的理念，以滿足人民群眾的需求為目的，以提高服務水平為目標；要強化“服務就是管理”的理念，建立規范高效的服務流程，不斷增強服務效能。

3、探索政府服務的新形式，推進政府購買服務。政府購買服務，是指政府通過把關系到社會發展和人民生活的公共服務事項交給資質合格的社會組織來完成，并根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用的形式，吸收社會組織提供公共服務，從而實現政府職能社會化的過程。推行政府購買服務，不僅使政府從繁瑣、具體的事務中擺脫出來，而且使政府社會服務的職能，通過規范的社會化工作得到了進一步的強化，提高政府的管理質量和服務水平。與此同時，政府購買服務有利于培育和發展社會服務產業，增加社會就業崗位，具有一定的政治價值和社會意義。目前，我國珠海市對政府購買服務進行了有益的嘗試，逐步將部分行業管理與協調職能、社會事務與服務性職能、技術服務性職能與市場監督職能剝離出去，轉移給社會組織承擔，收到了較好的效果，值得借鑒。

（二）建立健全社會管理機制，切實維護社會穩定

1、構建維護社會穩定的工作機制，保障公共安全。穩定是和諧社會的核心內容，提供安全是現代政府公共治理的重要職能。為適應社會轉型對公共安全多樣化的需求。一是政府履行安全提供的職能要從被動的、消極的“反應式治理”向主動的、預防的“積極式治理”轉變。二是要堅持“打防結合、預防為主，干群結合、依靠群眾”的工作方針，健全社會治安綜合治理工作機制，有效發揮司法機關懲治犯罪、化解矛盾、維護穩定的職能作用，確保人民群眾安居樂業、社會政治穩定和國家的長治久安。

2、完善社會保障制度，構筑社會穩定的 “安全網”。強化社會保障體系建設，需健全以社會保險、社會救濟、社會福利為主體的社會保障制度，優化現行財政支出結構，加大財政支持的力度，推動社會保障體系的社會化、法制化、信息化進程。在養老服務方面，可探索社區居家養老服務模式，加快發展適度“普惠型”老年福利事業，實施社區居家養老服務，建立社區綜合養老服務平臺，推進“老年人呼援服務系統”建設。在住房保障方面，可借鑒香港發展公屋的經驗，建立公共租賃住房制度，解決無力購買經濟適用房又不能享受廉租房的“夾心”低收入家庭的住房問題，擴大住房保障的覆蓋面。

3、構建社會矛盾化解機制，實現經濟社會的長治久安。一是要完善重大事項公開聽證制度，從源頭上防止產生不穩定因素。凡重大工程立項、重大舉措出臺前，各級黨委政府都要采取公示、聽證等方式廣泛聽取民意，充分考慮可能出現的社會風險、環境影響、矛盾糾紛及各類不穩定因素，確保決策的合法性、合理性、可行性和安全性。二是要完善政府對社會矛盾化解的調處機制與權益保障機制，健全完善日常排查、重點排查、敏感時期集中排查等工作制度，及時解決群眾關心的切身利益和實際困難。建立暢通的意見訴求表達機制，推行決策民意征詢制度和專家論證制度。三是要健全社會矛盾調解的監督、考核和追究機制，強化督促檢查和考核獎懲，規范考核程序和考核內容，把考核結果作為衡量領導干部政績、晉職晉級和獎勵懲處的重要依據。

（三）構建公民社會自治管理機制，完善新型社會工作體制

1、大力推動社會組織的發展，培育完善公民社會。社會性是政府社會管理的基本屬性，公民社會是政府公共管理的基礎，現代政府治理改革與職能優化必須整合利用各種社會組織的力量。一要大力引進社會工作理論，積極培育和發展社會工作專業服務機構。加強社會工作人才隊伍建設，引進社會管理和服務的專業型人才，強化對社區工作者的教育培訓，提高社區工作者的服務水平。二要充分發揮社會組織的作用。探索由社會組織推薦人大代表和政協委員，增加社會組織代表人士在人大、政協委員中的比例，使社會組織成為各方反映意見和建議的有效渠道；探索人民團體引領相關社會組織發展的新模式，發揮人民團體的橋梁紐帶作用。三要制定并兌現各項扶持政策，為增強社會組織的自我發展能力提供良好環境。在社會組織發展的初始階段，自我發展能力比較脆弱，需要各級政府制定并兌現各項扶持政策，在會費收取、財務制度、票據管理、稅收減免、社會保險等方面提供政策支持。

2、創新基層社會管理體制，發揮基層自治管理的作用。積極推進以城鄉社區為主體的基層社會管理體制改革，整合基層社會管理資源，減輕基層自治組織的行政性、社會性工作負擔，增強基層自治功能，是健全社會管理格局、提高社會管理能力的一項基礎性工程。一是在城市社區，可開展城市社區民主自治和社區社會組織培育發展試點工作。構建新型社區管理格局，增設社區工作站，發展社區民間組織，健全彼此互聯互通互補的管理機制，形成社區管理合力；實施包括社區建設工作方案、社區民主自治組織運行體系設計等在內的社區民主自治工作指引，在現有居民代表會議、社區居委會、協商議事委員會的基礎上，建立社區監督委員會，逐步構建“議事——決策——執行——協助——監督”的社區民主自治體系。二是在農村社區，可推行以“十戶聯保”為基礎的自治型管理模式。以“十戶聯保”為切入點，建立健全“戶戶聯保、小組聯防、村村聯動”的“三聯”機制。同時，將“十戶聯保”與村老人協會、村慈善會相結合，將原來單一為老人服務延伸到扶貧救濟、青少年教育等，促進農村社區的常態化、制度化管理。

①唐鐵漢、袁曙宏：《公共管理創新》，國家行政學院出版社，2007年版。

②何增科：《中國社會管理體制改革路線圖》，國家行政學院出版社，2009年版。

③李慶鈞、陳建：《中國政府管理創新》，社會科學文獻出版社，2007年版。

④陳宇海、陳曉煌：《城市社會管理存在的問題及創新研究》，《福建行政學院學報》，2008年第6期。

⑤郁建興、吳玉霞：《社會管理體制創新與服務型政府建設——基于浙江省寧波市海曙區的研究》，《當代中國政治研究報告》，2010年第1期。

⑥俞可平：《推進社會管理體制的改革創新》，《學習時報》，2007年第4期。

⑦張維迎：《信息、激勵與連帶責任》，《中國社會科學》，2003年第3期。

責任編輯：劉建文

C916.1

A

1671-2994（2011）02-0134-04

2011-02-21

肖向前（1982- ），男，廣東肇慶人，中共肇慶市委黨校理論研究室助教。研究方向：政府職能和社會管理問題。