關于農村區域經濟發展環境監管的調查與思考

劉洪鵬 吳靖 蘭婧 即墨環境保護局

關于農村區域經濟
發展環境監管的調查與思考

劉洪鵬 吳靖 蘭婧 即墨環境保護局

隨著近幾年經濟的迅速發展，我國農村環保的體制、機制和法制方面均存在滯后現象。針對目前農村環保工作中存在的問題，提出在農村環境監督管理中加強創新體制、法制和機制的幾點建議。

農村環境監管；問題；建議

當前，世界經濟正處于大變革、大調整之中，全球氣候變化、能源環境安全提上重要議程，清潔能源、節能減排等新技術革命方興未艾，發展綠色經濟、循環經濟、低碳經濟成為國際共識和重要趨勢，這既給我國帶來一系列重大挑戰，也帶來新的發展機遇，更對環境保護提出更高要求。在我國，環境保護作為基本國策，真正進入了國家政治、經濟、社會主干線、主戰場和大舞臺，環保事業迎來了空前難得的歷史機遇。面對新形勢、新使命，農村環境保護監督管理工作如何跟進值得深思。

一、農村環境保護監督管理現狀

經過改革開放以來的持續努力，我國農村環境保護從無到有，從小到大，由弱變強，取得長足進展，世人有目共睹。但也不容置疑，隨著多年的經濟發展，尤其是一些農村地區粗放型經濟的發展，占據了土地，耗費了資源，破壞了生態，污染了環境，給農村環境造成了沉重包袱和巨大壓力，喝上干凈水，呼吸上清新空氣成為一種奢望。農村環境保護監督管理上存在的種種困難和問題，主要有三方面。

1、體制落后。在我國，農村環境保護監督管理體制，幾十年來一直實施塊塊管理，環保部門隸屬縣（市）地方政府，接受上級環保部門業務指導和領導，這對杜絕地方保護，有法不依、執法不嚴現象增加了難度，削弱了環境監管力度，帶來環境問題負面效應，不利于國家宏觀上的生態文明建設和可持續發展。而且，環境監督管理的塊塊管理，導致縣（市）界環境違法問題成災。一些不法業主正是看準兩縣（市）交界這一“兩不管”地帶，進行“躲貓貓”違法排污。他們利用地處偏僻、犬牙交錯的兩縣(市)交界處、管理權限不明的“盲點”從事違法行為，給環境執法帶來一定困難，使這些局部區域的環境監督管理被邊緣化。環境問題有些是區域性的，有些是流域性的。對于后者，農村環境監督管理的塊塊管理顯然力不從心，無能為力，不利于環境問題的統籌解決。

2、法制落后。幾十年來，我國環境法制從無到有，從少到多，初步形成了一套比較完善的環境保護法律法規體系，為促進環境保護發揮了重要作用。但也應該看到，我國目前的環境法制標準與國家日新月異的經濟發展、與國家發展規劃和前景相比還存在落伍問題：一是環境立法存在空白。例如目前，我國“經濟增長的資源代價過大”問題日益突出，亟待大力推進和實施戰略環境影響評價，但我國在這方面還是空白，與歐美發達國家差距很大。再如我國農村環境問題越來越多，但至今尚無《土壤污染防治法》，從建設生態型社會的高度出發，應盡快制定此法，建立土壤污染普查制度，風險評估制度，以利于土壤污染防治和修復，呵護好我們希望的田野。二是一些法律落伍。隨著時代發展，市場經濟日臻完善，而新的環境問題不斷出現，原來一些法律已不符合新形勢。如《環境保護法》是二十年前制定的，立法目的的確立、適應范圍的確定、管理體制的設置、基本原則的創設、法律制度的構成和實現等方面已經出現實用缺位和不到位的問題，已不適用當今經濟、社會發展和環境保護工作的需要。一些法律法規的罰責中經濟處罰從高到低幅度很大，缺少細則，造成執法隨意性。同一違法事實在不同地區不同執法單位認定的罰額出入很大，有失法律公正和社會公平，帶來若干社會負面影響。

3、機制不暢。我國現行法律規定，地方各級人民政府對本轄區環境質量負責，縣級以上人民政府環境保護行政主管部門對本轄區環境保護工作實施統一監督管理。但社會現實中，由于缺乏法律的鋼性規定，某些地方行政首長往往重經濟、輕環境，“為官一任，快出政績”的觀念作怪，急功近利，忙于“形象工程”，將環境保護這一投資大、見效慢、周期長的事業置于次要位置，影響著環境保護的真正到位。作為環境保護主管部門本身，由于決策者、領導層、工作人員的理論政策水平、專業技術能力、思想道德品質諸方面要素的影響，使執法能力、素質修養參差不齊、良莠不一，造成環保機構內部運行機制、管理機制缺陷，損害和削弱著環保形象、社會地位和執法力。責任追究不明，沒有法制性細則導致環保系統出現一些不應有的失職瀆職與枉法行為。由于防患于未然的要求上、制度上、法制上、機制上的缺失，導致監督、追究、問責上的脫節，造成環保系統內部發生一些不應發生的錯誤，在社會上造成不良影響，損害了環保隊伍形象。

二、加強農村環境保護監督管理的幾點建議

中國的問題主要是農村的問題。無論是全面建設小康社會，還是生態文明建設，難點重點是農村。中國的環境保護問題重點自然亦在農村。如何適應新形勢，加快推進農村環境保護歷史性轉變，從宏觀戰略層面真正以科學發展觀為統領，思考環境問題，正確處理環境保護與經濟發展關系，調整戰略思想，創新體制法制、機制，豐富工作手段，使環境保護真正發揮經濟建設“控制閘”、“調節器”和宏觀調控“殺手锏”作用，為科學發展保駕護航，確實需要去創新。

1、創新體制。為了解決農村環境監督管理實行塊塊管理帶來的軟弱無力、行政干擾的不足，環境保護系統應結合國家正在實行的省管縣管理體制改革試點，實施垂直管理。近兩年，國家將環境保護國務院主管部門由總局升部，不少省局改廳，環境保護監督管理系統實行垂直管理正逢其時。環境保護實現垂直管理體制，將極大提高環境執法效率和到位率，更好的貫徹黨和國家關于環境保護大政方針和戰略意圖，為科學發展、和諧發展、可持續發展，為建設生態文明做出更大貢獻。同時，環保系統應將管理觸角真正伸向農村最基層，在鄉鎮設立縣（市）級環保部門派出機構，實現農村環境保護監督管理的“豎到底，橫到邊，無縫隙，全覆蓋。”

2、創新法制。在完善有關環境保護法律法規方面，筆者認為兩個領域值得創新：一是如何將地方行政首長政績考核的環保因素納入法治之中。例如實施綠色經濟核算，實施綠色GDP，促進政府首長倡導綠色消費，發展綠色經濟，建設綠色農村，推動可持續發展，真正實現“為官一任，造福一方，惠及子孫”。二是將環保法律法規的實施細則真正細化，使之具有可操作性，減少彈性。例如：排污收費由監察大中隊核定、局長辦公會審批，監察大中隊按審批意見執行收費應法定化；進而費改稅，會更加強化環保法律強度和執行力度，既預防感情收費、協議收費，更防腐敗、有百利而無一害，消除人為舞弊、枉法，不給違法投機者可乘之機，維護環保法律法規、標準的公正。

3、創新機制。環境保護監督部門要勝任新形勢下艱巨使命，必須創造嚴謹的內部運用制度，嚴肅的責任追究制度，能上能下的用人制度。

優化環保機構內部設置，建立環境稽查機制，形成內部監管、處理、稽查三者之間相對獨立、相互制約、預防瀆職失職格局，提高環保執法的公正性、合法性和含金量。

優化工作人員配備，盤活用人機制。建立人才能上能下，優勝劣汰機制。建立執法人員持證上崗制度，提高準入門檻。凡在執法崗位，必須政策理論水平、專業技術水平、思想道德品質“三過關”方能上崗。使環保系統真正成為政治過硬、業務精煉，廉潔勤政的高素質隊伍和優秀機關。正確行使職權，科學履行職責，充分發揮職能，為國家和人民的美好未來做出環保人的應有努力！

問渠那得清如許，為有源頭活水來。期待通過創新改革，使環保事業的美好明天早日到來。

［1］佟慶遠. 新農村生態建設與環境保護設計［M］.北京:中國社會出版社.2006

［2］陳大珂.經濟生態學引論.哈爾濱：東北林業大學出版社.1995

［3］楊昌明.人口資源環境經濟學.中國地質大學出版社.2002年

［4］張帆.環境與自然資源經濟學[M].上海:上海人民出版社.1998

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［6］蘇楊.中國農村環境調查［N］.經濟參考報.2006.01.14

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.005.094