我國環境保護規劃實施中的問題分析

蘆曉燕 羅 勝 馬民濤

（1北京市豐臺區環境保護局，100071；2 北京工業大學，100022）

引言

環境保護規劃是指為使經濟、社會發展與環境保護相協調，對人類自身活動和環境所做的空間與時間上的合理安排[1]。其目的是科學地指導人們進行各項環境保護活動，按既定的環境保護目標和環境治理措施，合理地對排污削減量進行分配、約束排污者的自我無組織行為、改善生態環境水平、防止資源無序破壞、切實保障環境保護活動納入國民經濟和社會發展計劃，以最小的投資獲取最佳的環境效益，促進環境、經濟和社會的可持續協調發展。環境保護規劃擔負著從整體上、戰略上通過統籌規劃的方法來研究和解決環境問題的任務，它對具體歷史時段內特定的社會區域外的社會、經濟與環境可持續發展戰略的順利實施起著十分重要的作用[2]。

環境規劃的制定和實施歷史并不長，但隨著環境問題的日益突出以及人們對環境認識的不斷深化，作為協調人類環境和發展的環境規劃已越來越被世界各國所接受。自20世紀60年代以來，美國、日本、英國、德國、法國等先后在環境規劃管理上采取了一系列行動，建立起了相應的環境規劃委員會，指定并實施全國、州、城市的和工業區的環境規劃[3]。我國也于20世紀70年代末開始制定和實施環境規劃，并開始進行相關的環境規劃理論與方法的研究。經過眾多環境工作者的共同努力，我國現已形成初具規劃的環境規劃體系。

我國社會、經濟正處于長時期的高速發展進程之中，社會發展、經濟增長與環境保護存在著現實、尖銳和不可回避的矛盾。盡管我國環境規劃的理論與方法取得了一定進展與成績，但在我國現存的環境規劃體系運行中仍反映出部分相關問題，影響了我國環保工作的進展；同時也阻礙了社會、經濟與環境相協調的可持續快速發展。

1.國內外研究現狀及發展動態分析

一個完整的規劃應包括從制定到實施的全過程。目前我國環境規劃的研究范圍，只局限在規劃的制定上，至于怎樣促使規劃實施、用什么手段實施，則很少有人進行這方面的研究[4]。我國的環境保護規劃缺乏足夠的可達性和可操作性。我國采用的環境規劃理論大都使用的是歐美發展的環境目標規劃法；因此，得出的污染物削減量及投資費用都比較大，難以執行決策機構制定的相應年度計劃和條例，實施起來也比較困難[5]。“十五”期間我國環境保護計劃指標沒有全部實現，二氧化硫排放量比2000年增加了27.8%，化學需氧量僅減少了2.1%，未完成削減10%的控制目標[6]。以北京市豐臺區為例，“十一五”期間北京市豐臺區由于規劃中的河西再生水廠建設未能啟動，導致該地區化學需氧量的削減目標未能實現。由此可見，規劃的制訂并不代表問題的解決，只有有效實施規劃，才能保證規劃目標的實現。實施在整個規劃的生命周期中有著十分重要的地位，實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行。實施規劃，讓規劃在社會生活中變成現實才是規劃工作的真正重點[7]。

美國的環境保護規劃是由環境執法部門實施的；例如，美國環境保護署戰略規劃的所有內容，最終都將成為環保部門考核和規劃的評估依據。因此，規劃的實施對象明確，有足夠的動力推動落實[8]。荷蘭在國家環境政策計劃實施過程中，是由政府與目標群體談判協商來簽訂盟約(Covenant)[9]，盟約具有司法契約的性質，具有法律效力。盟約目標的設定須經過政府與企業的多次磋商，企業可以自主選擇有效的技術、經濟等措施組合，并將環境計劃綜合考慮到其長期商業計劃中；盟約中需要說明協議簽訂后的管理措施、采取的評估方法、機構與期限等，由業者、中央政府、地方自治團體各方選出的監督委員會負責監督協議實施并提出建議。美國和荷蘭的環境保護規劃以簽訂協議的形式保障規劃的實施，對我國環境保護規劃具有一定的借鑒意義。

2.我國環境保護規劃在實施中存在的問題

2.1 環境規劃缺乏法律效力

我國的環境規劃缺乏法律效力即公定力、確定力、約束力和執行力，在一定程度上影響了環境保護規劃應有的權威性、嚴肅性和實施效果[10]。同時，環境保護規劃的地位明顯低于城市總體規劃和土地利用總體規劃。法律地位的不足，導致了其他規劃（例如，城市總體規劃、區域發展規劃等）與環境保護規劃之間缺乏一致性與協調性[11]，進而導致環境保護規劃在我國現行的城鄉規劃體系中缺乏權威性、嚴肅性和可操作性。

2.2 環境規劃的實施缺乏統一協調

由于環境管理部門分割化和機構職能的不完善，規劃的類型多樣，使得環境保護規劃與其他職能部門的規劃出現了局部相互交叉、責權不清的現象；環境保護規劃往往將園林綠化規劃、水務規劃納入其中，沒有設定一個統一的具有相應權利的協調管理機構，這是導致環境規劃難以落實的因素之一。

2.3 環境規劃實施的資金難以落實

規劃實施的資金來源主要有兩個方面：一是規劃項目單位的資金落實；二是政府的實施投入。在規劃實施過程中，由于種種原因，這兩方面的資金往往都很難及時到位，致使規劃不能按期實施，成為一紙空文。規劃資金難以落實已成為規劃實施的一大“瓶頸”問題[7]。

2.4 環境規劃實施缺乏有效的實施監管機制

我國環境保護規劃體系尚未建立起有效的實施的監管機制[1、2]，使得規劃實施滯后、評估機制不完善、監督薄弱等問題的頻頻出現，嚴重影響了規劃的可操作性[13～16]。因此，加強環境規劃體系的建設，建立一個科學的、健全的環境規劃體系是確保我國社會、經濟、環境協調可持續發展的必然要求和發展趨勢。

2.5 公眾參與機制缺乏實質性

《中華人民共和國環境保護法》中對環境保護規劃的編制、審核、實施過程中沒有關于“公眾參與”的明確規定；為此，僅有少部分環境規劃在制定過程中安排了公眾參與的環節，并取得了良好的效果。例如，在2005年中華環保聯合會（非政府組織）在全國首次組織了面向公眾征集第11個五年環保規劃意見和建議活動，全國及海外華人共420萬人參與其中，形成了《中國公眾對編制國家“十一五”環保規劃意見建議書》，歸納了9個方面21條約6萬字的綜合建議，并呈送國家環境保護總局、國務院，部分建議已被第11個環保規劃采納[17]。但從總體上看，大部分區域環境保護規劃中仍缺乏實質性的公眾參與，部分公眾參與僅停留在規劃公示或民意調查上，這在一定程度上反映出是一種事后的、被動的、形式上的公眾參與。

3.對我國環境保護規劃發展的建議

3.1 完善環境保護規劃的法律機制

為使我國的環境規劃真正落到實處，通過環境規劃使其正確實施，本文建議在制定各種地方性法規條例時，應把環境規劃的申請、授權許可、公眾參與、規劃上訴等各個過程以法律的形式固定化，形成全面的環境規劃法規體系，做到對具體的環境規劃要依法編制、依法實施。

3.2 加強環境規劃銜接

為確保具體環境規劃的有效實施及與相關規劃的協調性，建議應當建立并實行各相關政府部門間的聯席會議制度，實現環境保護規劃與其他部門的專項規劃有效銜接與實施中的協調性、統一性、系統性。

3.3 建立完善的實施監督機制

通過立法的形式對各級環境保護規劃進行評估，建立年度評估制度、跟蹤評估制度、回顧評估制度等，使環境規劃方案更具有可操作性。環境保護規劃評估結果可以作為政績考核的重要依據，在政府目標責任中明確獎懲方式方法、責任承擔者，以督促規劃實施，還要明確環境規劃和實施部門的職能定位，強化環境保護規劃的作用，增加環境保護的可操作性，使其制定、審批、實施和監督部門職責明晰。

3.4 加大規劃實施的資金投入

各級人民政府一是要切實履行職責，加大相關工作力度，確保環境保護的資金投入；二是要積極正確引導社會資源有效環境保護領域，全面促進環境規劃的實施。

3.5 加強環境保護規劃的公眾參與

在環境保護規劃編制、實施、評估過程中必須進一步重視與強調公眾參與環節，廣泛征求公眾意見；既要有對環境規劃實施影響的公眾加入，也要有專家學者參與，保證其公信度。區域環境保護規劃可采用公眾論壇、宣傳冊和海報、專題會議等形式來開展，加強公眾參與。

4.結論

環境規劃是國家組織開展環境保護工作的綱領和依據，是對特定時空域中的社會、經濟、環境協調發展起著重要指導與規范作用的社會上層建筑，它的結果的好壞直接決定著具體時空域中環境保護工作的成效。我國目前在環境規劃的實施中還存在著部分尚待完善的部分，不僅影響了環保工作進程，也阻礙了社會、經濟、環境的協調快速發展。因此，加強環境規劃體系建設，建立一個科學的、健全的環境規劃體系，完善環境保護規劃的法律機制、加強環境規劃銜接、建立完善的實施監督機制、加大規劃實施的資金投入和加強環境保護規劃中公眾參與是發展的必然趨勢。

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