食品安全監管機構設置的比較研究

段文海

廣東食品藥品職業學院，廣東 廣州 510520

食品安全監管機構設置的比較研究

段文海

廣東食品藥品職業學院，廣東 廣州 510520

食品安全;監管機管設置

現代食品安全問題突出，是各個國家普遍存在的現象。民以食為天，保障公民生存的基本權益，是一項極為迫切的任務。其中，機構的設置與現代食品安全的特點及保障食品安全的要求相適應，是解決食品安全問題的關鍵，這是全世界形成的共識，在我國也不例外。

1 我國食品安全監管機構現狀及其存在問題

2004年7月，溫家寶總理主持召開國務院常務會議研究部署加強食品安全工作;9月，發布了《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》(國發〔2004〕23號)，明確要求繼續堅持“全國統一領導、地方政府負責、部門指導協調、各方聯合行動”的食品安全工作機制。按照《決定》的精神，中編辦公布了食品安全監管各部門的新職能:在食品生產加工、流通和消費環節，質檢部門負責食品生產加工環節質量衛生的日常監管，工商部門負責食品流通環節的質量監管，衛生部門負責食品流通環節和餐飲業、食堂等消費環節的衛生許可和衛生監管，食品藥品監管部門負責食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。農業、發展改革和商務等部門按照各自職責，做好種植養殖、食品加工、流通、消費環節的行業管理工作。至此，我國食品安全監管機構職能按環節分工，綜合監督與具體監管并存的監管體制全面形成。

目前我國食品安全監管機構設置存在的問題主要有以下兩點:

1.1 具體監管部門的職能交叉

整理目前我國法律法規的有關規定，分析其中有關于設置食品安全監管機構的條款，可以列出以下這張表格，從表格我們可以看出，目前我國食品安全具體監管部門的職能交叉十分嚴重，這樣的情況容易使監管工作出現疏漏，難以形成有效的監管;同時降低了執法力度，造成越權，有損執法威嚴;另外，交叉重復執法增加行政相對人的負擔。

1.2 綜合監督部門難以發揮應有的作用

為加強對食品安全的監管，《國務院機構改革方案的說明》中規定，國家食品藥品監督管理局，負責對食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監督和組織協調，依法組織開展對重大事故的查處，充當政府“抓手”的作用。但是由于法律法規尚未明確規定聯合執法機制和不配合協調機構的法律責任，對綜合監督部門的職能描述僅限于“一句話”，尚未建立有關法律規范，有效的工作方法、手段尚不斷探索，以致協調工作難度較高，工作權威難以建立，未能從根本上解決多部門執法帶來的消極問題。

2 典型食品安全監管機構設置模式的利弊分析

2.1 分割型

在分割型的管理體制下，食品安全監督管理將由若干個政府部門例如衛生部、農業部、商業部、環境部、貿易及產業部、旅游部等共同負責，雖然對每一個部門的作用和責任作了明確規定，但通常導致管理活動的重復，對整體的效率產生負面影響。此外，還可能導致在國家層面缺乏總體協調，不同部門之間的法規缺乏一致性，如衛生規定的水平與風險水平無直接關系，導致超出法律規定或者在法定行動上出現時間空白;在管轄權方面往往造成混亂與重疊，并導致實施效果低下;缺乏前后銜接，導致本可避免的過度管制;具有的專業水平和資源參差不齊，因而導致執法不公現象:公眾健康目標和促進貿易及產業發展之間產生沖突;在決策制定過程中妥善運用科學的手段的能力有限［1］。因此，分割型是不利于實現食品安全這一監管的首要目標的。

2.2 單一部門型

該模式的優點是:能夠根據國家食品安全總體計劃，制定統一政策，并保證基層執行時依據的法規的一致性;有效避免了部門間職能交叉帶來的管理資源浪費，并有利于充分整合各種專業知識，對食品安全監管問題作出準確的科學判斷，提高管理成本效益;保證食品標準的一體化，有利于國內標準與國際通用標準的銜接;整個事件中的信息流通、處理決策、組織執行、結果反饋都在同一個系統中進行，可保證應對突發性食品相關事件的快速反應能力。但是單一部門型增加了整體的行政管理層次，降低整個管理鏈的適應性，導致管理僵化，使得信息損失增加;擴大了最高決策層的管理跨度，決策者除了要優先處理食品安全問題外，還必須同時應對食品衛生、產業、貿易等多方面的問題［2］。由此看來，較推行“單一部門型”食品安全監督管理模式適宜于在地域小、行政管理層次少、政府管理高度集中的國家推行。

2.3 綜合型

“綜合型”控制模式的優點主要包括:通過專門設立部門的協調，在各相關部門的參與下制定出統一的國家食品安全監管政策，從而能夠保證有關部門依據統一的政策進行日常檢驗和執法，確保國家食品安全監管政策的一致性;有利于對全國所有的食品鏈實施統一的監管措施;將風險評估和具體的執法管理進行分離，從而對具體的執法監管和檢驗形成有效的監督;由專門設立部門統一代表國家解決國際范圍內的食品問題，保證對外應對措施的一致性和快速反應能力;專門設立部門負責加強與社會的交流，促進決策過程的透明度［3］。具體執法管理部門之間的矛盾沖突仍然會存在，具體監管的資源分散在各個具體執法部門之間，在這種模式下，解決此問題依賴于專門設立部門協調作用的發揮，專門設立部門的權威性將接受考驗。

3 適合我國國情的監管機構設置構想

根據我國目前的國情，筆者認為食品安全監管機構的組織模式宜采用綜合型監管模式，原因有三:第一，2003年改革前，我國的食品安全監管是典型的分割型監管模式，多頭管理帶來的問題前文已經進行了詳細分析，因此分割型組織模式是不能實現保障食品安全目標的;第二，我國地域廣闊，行政管理層次較多，東西部發展水平有高有低，因此不適合于建立單一型模式的食品安全監管機構;第三，采用綜合型監管模式，有利于國家從全國范圍、整體層面把握食品安全監管的目標，較好的解決多頭管理帶來的問題，此模式將決策權和執行權相分離，具體監管機構與綜合監督機構之間形成一個閉環，相互監督，有利于制定科學合理的政策，保證相關措施的執行。

3.1 綜合監督部門的構建思路

在綜合型組織模式中，樹立綜合監督部門的權威性是需要特別值得注意的問題。綜合監督部門扮演的是領導、協調的角色，結合中國國情，綜合監督部門級別的確定顯得尤為重要。若將綜合監督部門的級別定位于具體監管部門同級或者更低級別，那么其要發揮的領導和協調作用將遭質疑。因此，筆者建議設立高于具體監管部門級別的綜合監督部門，或者提高綜合監督部門組成人員的權威性，借鑒美國“總統食品安全管理委員會”的組成方式，由國務院總理任命，直接對總理負責，以此來保證綜合監管部門的權威性。食品安全管理委員會下設若干個分委員會，包括專家委員會、食品安全標準委員會、中國食品法典委員會、食品安全監督督察委員會等。

3.2 具體監管部門的構建思路

具體監管部門改革趨勢是精簡部門、相對集中監管職能，解決多頭監管、職能交叉等一系列問題。強化對食用初級農產品生產 (此處生產指的是種植和養殖)源頭的管理，由農業部負責對初級農產品 (包括蔬菜、農作物、水果、畜牧和水產品等)種養源頭監管，特別是對食用農產品種養環境的監測，農業投入品市場準入監管，農藥、獸藥和漁藥使用監管和規范，農產品藥物殘留的監控和行政處罰職能等。

由于食品生產加工、流通和消費各環節之間聯系緊密，介于各個環節之間的臨界狀態出現頻繁，如超市內的食品加工行為、“前店后廠”模式等，容易產生職權沖突和監管空白的情況。同時，行政主體要在區分行政相對人行為歸屬性方面花費比較大的精力，造成監管資源的浪費和監管效率的下降。因此，筆者建議對食品生產加工、流通、消費等環節監管部門的職能進行集中整合，精簡食品安全具體監管部門，由一個部門承擔具體監管工作。

3.3 地方各級監管部門的構建思路

中國地域遼闊，地區間差異明顯。應建立中央政府和地方政府既相互獨立又相互協作的食品安全監督網，在縣、市、省 (區)和全國全面監督食品的生產與流通。由于中國尚缺乏完整的由上到下獨立的垂直監管系統，各級監管機構的組織和任命由本級政府決定，因此必須充分發揮地方食品安全管理體系的作用，由各級政府負責所轄區域的食品安全監管工作，實行主管領導問責制，對本行政區域內由于監管不力導致食品安全事故并造成嚴重后果等情形，要追究相關負責人的領導責任。

總的來說，構建我國的食品安全監管模式，就是要分設政策、標準等規則的制定部門、監管的執行部門、監管效率的評估部門，建立“綜合協調、統領各方”的監管機構，制定食品安全的政策和標準，監督各監管執行部門;理清各具體執行部門的職責分工，具體監管部門相對集中;強化地方政府的作用，將“橫向綜合監管、具體監管”與“縱向從中央、到地方的分級監管”結合起來。

［1］ Carnevale CW:Regulating food safety(a working paper for the strategic planning meeting on food safety).WH0，Geneva，2001.

［2］ WHO/WTO，WTO Agreements and Public Health〔z〕.WHOISBN 92 －4－1562145，WTOISBN 92－870－12237，2002.

［3］王耀忠.食品安全監管的橫向和縱向配置—食品安全監管的國際比較與啟示［J］.中國工業經濟，2005，(12):65.

TS201.6

A

1007－8517(2011)13－0018－02

2011.05.19)