論會計集中核算制的實(shí)踐與探討

張亮 常霞

（山東黃河河務(wù)局 山東 濟(jì)南 250011）

所謂會計集中核算制是指財政部門成立會計核算中心，在單位資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下，取消單位會計和出納，各單位只設(shè)報賬員，通過會計委派，對行政事業(yè)單位集中辦理會計核算業(yè)務(wù)，融會計核算、監(jiān)督、管理、服務(wù)于一體的會計委派形式。其呈現(xiàn)集中性、獨(dú)立性、綜合性、效益性、全面性和一致性六個特點(diǎn)。

1 會計集中核算制的體制創(chuàng)新

從會計集中核算制度的基本運(yùn)作模式看，其基本做法就是在機(jī)制創(chuàng)新上“三分離一公開”。

1.1 會計業(yè)務(wù)決策者與執(zhí)行者的分離。以往會計做假行為的發(fā)生，多數(shù)是會計業(yè)務(wù)的決策者即單位的領(lǐng)導(dǎo)指使，會計人員出于行政上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或自身利益需要而具體操作。而會計集中核算模式則使會計業(yè)務(wù)從各單位的內(nèi)部處理變?yōu)闀嫼怂阒行牡募刑幚恚瑫嬋藛T的隸屬關(guān)系與單位分離，單位領(lǐng)導(dǎo)不可能指使會計集中核算機(jī)構(gòu)的會計人員做假，這種管理模式使想做假卻沒人去做。

1.2 財務(wù)審批與會計監(jiān)督的分離。過去多數(shù)部門的財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置是財務(wù)管理與會計核算融為一體，財務(wù)部門負(fù)責(zé)人既是財務(wù)審批人也是會計人員，在會計事項(xiàng)處理上經(jīng)過部門負(fù)責(zé)人審簽同意的原始憑證，既表示符合財務(wù)制度的財務(wù)審批又表示符合會計處理規(guī)范的會計監(jiān)督審批。這種集雙重職能為一身的管理方式，缺乏財務(wù)與會計的相互制約，使單位內(nèi)部的會計舞弊行為成為可能。實(shí)行會計集中核算后，財務(wù)審批職能由單位行使，會計監(jiān)督職能由會計核算中心行使，在審批責(zé)任人和實(shí)際操作人上形成分離，通過雙重制約職能的建立，使得想做假也沒人敢做。

1.3 會計憑證的存放管理與單位分離。過去會計業(yè)務(wù)處理完畢后，全部會計檔案均由本單位保存，多數(shù)單位是長期在財務(wù)部門保存，當(dāng)會計做假行為發(fā)生后，外人很難得知。實(shí)行會計集中核算后，會計檔案由會計核算中心處理并保存，按照會計稽核制度的要求，稽核人員對可疑的會計憑證可以與出具憑證的單位進(jìn)行核查。同時會計核算中心的運(yùn)行過程既受各預(yù)算單位的監(jiān)督、財政部門內(nèi)部的監(jiān)督，也受來自審計紀(jì)檢等有關(guān)部門的監(jiān)督。審計部門對預(yù)算單位的財務(wù)狀況、會計憑證等進(jìn)行審計的同時，也是對核算中心的審計。

1.4 會計業(yè)務(wù)處理的過程公開。在過去的分散核算形式下，會計業(yè)務(wù)的處理過程是封閉的，對會計業(yè)務(wù)的知情范圍非常有限，往往只有一、兩個人知道。在會計集中核算形式下，一項(xiàng)會計業(yè)務(wù)處理，至少要經(jīng)過單位的經(jīng)手人、證明人、財務(wù)審批人和報賬員、會計核算中心的審核會計、記賬會計和會計主管等七個環(huán)節(jié)，對數(shù)額較大的還要經(jīng)過單位的主管領(lǐng)導(dǎo)、會計核算中心的分管領(lǐng)導(dǎo)等審批。整個業(yè)務(wù)處理過程又是在“一站式辦公，柜組式作業(yè)”的運(yùn)作方式下進(jìn)行。知情范圍的擴(kuò)大，運(yùn)作過程的公開，變“暗箱操作”為“陽光作業(yè)”，從運(yùn)作機(jī)制上就形成了對舞弊行為的有效遏制。

2 會計集中核算制的運(yùn)作成效

2.1 強(qiáng)化了會計監(jiān)督職能，有利于從源頭上遏制腐敗。實(shí)行集中開戶后，會計核算過程由“暗箱操作”變成“陽光作業(yè)”。各單位的收支都必須通過會計核算中心賬戶，在會計人員的公開監(jiān)督下進(jìn)行。一方面，各試點(diǎn)單位遵守財經(jīng)紀(jì)律的意識明顯增強(qiáng)，一些超標(biāo)準(zhǔn)、不合理的支出明顯減少。許多單位主動咨詢有關(guān)支出的合理性、合法性，以及具體會計事項(xiàng)的審批權(quán)限和辦理程序，把鋪張浪費(fèi)、胡支亂花等違紀(jì)行為消除在萌芽狀態(tài)。另一方面，通過中心會計人員的日常監(jiān)督，嚴(yán)格按照有關(guān)財務(wù)管理的規(guī)定進(jìn)行業(yè)務(wù)審核，拒付不合理、不合法支出，遏制不正之風(fēng)和腐敗行為的發(fā)生。

2.2 強(qiáng)化了資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理。長期以來實(shí)行的會計分散核算，存在的主要弊端是資金分散使用，容易使資金在各單位形成沉淀，一方面使資金閑置，另一方面使財政部門資金緊張、調(diào)度困難。實(shí)行會計集中核算后，取消了各單位在銀行開設(shè)的賬戶，資金都集中存放在會計核算中心和統(tǒng)一賬戶上，賬戶資金月平均余額明顯增多，有利于財政部門對資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理。

2.3 規(guī)范了會計基礎(chǔ)工作，提高了會計信息質(zhì)量。在以前實(shí)行用人單位管理會計人員的體制下，各單位自行設(shè)置會計機(jī)構(gòu)、任免會計人員，并對其進(jìn)行日常管理，會計人員隸屬于所服務(wù)的單位，只對本單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。財政部門僅對會計人員的執(zhí)業(yè)資格、專業(yè)技術(shù)資格等進(jìn)行間接管理。這種管理體制使會計人員的管理權(quán)與會計工作的管理權(quán)出現(xiàn)“兩張皮”，造成會計人員“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　保y以“依法理財”。實(shí)行會計集中核算后，將會計人員的人事權(quán)、工資發(fā)放及業(yè)績評定權(quán)等從單位分離出來，解除了會計人員的后顧之憂，使會計人員能夠相對獨(dú)立地行使監(jiān)督職能，敢于對會計資料的真實(shí)性、合法性、完整性進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)行會計集中核算直接應(yīng)用先進(jìn)的財務(wù)軟件，實(shí)行會計電算化工作，也促進(jìn)了會計基礎(chǔ)工作的規(guī)范化。

2.4 精簡了人員，提高了工作效率。在分散核算體制下，各單位都成立了專門機(jī)構(gòu)，按會計、出納等工作崗位配備了相應(yīng)的工作人員。實(shí)行會計集中核算后，各事業(yè)單位不再保留會計、出納崗位，不僅精簡了人員，而且提高了工作效率。

3 會計集中核算制存在的問題

會計集中核算制這種新的財務(wù)管理模式，盡管新聞媒體、會計理論、具體操作部門以及紀(jì)檢、監(jiān)察和財政等職能部門都給予了肯定，但作為實(shí)踐產(chǎn)物的會計集中核算制總是滯后于實(shí)踐本身的發(fā)展，在實(shí)踐中暴露出來一定的局限性，必須引起我們的關(guān)注。

3.1 會計監(jiān)督工作存在盲點(diǎn)。會計集中核算形式下，會計人員脫離了各委派單位的實(shí)際業(yè)務(wù)工作，很難詳細(xì)了解情況；一個核算人員又同時負(fù)責(zé)多個單位賬務(wù)，無力全局掌握每個單位業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)，行使會計監(jiān)督的職能有一定難度。

3.2 不能完全堵塞經(jīng)費(fèi)支出漏洞。節(jié)約財政支出，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，是實(shí)行會計集中核算的出發(fā)點(diǎn)。核算站由于對單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)缺乏必要的了解，這種監(jiān)督審核，實(shí)質(zhì)上只能做到以單據(jù)論單據(jù)。核算站無法從源頭上杜絕漏洞。

3.3 核算中心人員少，工作量大。從目前各地會計核算中心的運(yùn)行情況來看，都普遍存在著核算中心人員少、工作量過大，報賬員在核算站報賬等候時間較長，部分單位領(lǐng)導(dǎo)不夠理解，從而使單位與委派會計之間造成一些矛盾，特別是核算業(yè)務(wù)量較大的核算中心，這些矛盾更加突出。

3.4 核算中心制度建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)的發(fā)展。會計核算中心成立時間較短，各項(xiàng)規(guī)章制度還不能完全適應(yīng)不斷發(fā)展的業(yè)務(wù)要求，某些方面已經(jīng)制約了會計業(yè)務(wù)的發(fā)展。

4 發(fā)展和完善會計集中核算制的幾點(diǎn)建議

會計集中核算制作為一種制度并非完美無缺，還存在一些問題，但關(guān)鍵是要結(jié)合形勢和任務(wù)的發(fā)展，從實(shí)際出發(fā)，不斷加強(qiáng)會計集中核算制的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化建設(shè)。

4.1 轉(zhuǎn)變會計職能，從核算型向管理型轉(zhuǎn)化。目前會計核算中心的主要工作是資金支付和會計核算，如果將會計核算中心僅僅作為一個記賬機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更要著重預(yù)算執(zhí)行信息的反饋和控制，必須加強(qiáng)預(yù)算資金支付的事前控制。

4.2 正確處理現(xiàn)行開支標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際支出的關(guān)系。在會計集中核算實(shí)踐中，現(xiàn)行行政事業(yè)單位開支標(biāo)準(zhǔn)與具體繁雜的實(shí)際支出有一定的差距，如何把握好既堅持規(guī)章制度，提高資金使用效益，又實(shí)事求是地處理好實(shí)際開支的報銷問題，以保證單位正常業(yè)務(wù)活動的開展，這是對核算中心工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)判斷能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

4.3 完善內(nèi)外監(jiān)控制度，確保財政資金、財產(chǎn)物資的安全。由于財政性資金集中管理后，財政資金管理的風(fēng)險也大為集中，必須加強(qiáng)內(nèi)控，建立內(nèi)部制約機(jī)制，防范風(fēng)險。

4.4 加強(qiáng)審計，規(guī)范行為，明確責(zé)任，防范風(fēng)險。會計集中核算的主體是政府，憑借的職能是政府社會經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和國有資產(chǎn)所有權(quán)。實(shí)施會計集中核算，必須加強(qiáng)會計人員的服務(wù)意識，加強(qiáng)審計對會計的再監(jiān)督，從更高的層次上去規(guī)范會計人員行為，防止其濫用政府權(quán)力和形成新的官僚作風(fēng)。

4.5 建立遠(yuǎn)程報賬系統(tǒng)和遠(yuǎn)程查賬系統(tǒng)。建立遠(yuǎn)程報賬系統(tǒng)和遠(yuǎn)程查賬系統(tǒng)是會計核算中心電算化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的必然選擇。用現(xiàn)代信息技術(shù)手段來處理日常工作，建立遠(yuǎn)程報賬系統(tǒng)，可以從根本上解決核算中心工作人員的超負(fù)荷工作量。

實(shí)踐證明，盡管目前實(shí)行會計集中核算還存在一些問題，但在加強(qiáng)財政資金收支管理、改變會計核算方式、預(yù)算執(zhí)行情況控制等方面都已顯示出會計集中核算制的優(yōu)越性，總的看是利大于弊，是一項(xiàng)成功的會計管理制度。而當(dāng)前的主要工作就是明確會計核算中心作為預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)的地位，以預(yù)算執(zhí)行為主要任務(wù)，轉(zhuǎn)變工作職能，不斷推進(jìn)會計集中核算制的改革和完善。