山區造林的參與式管理措施分析

鄧勇

(四川省美姑縣林業局,四川美姑616450)

1 引言

造林是一項社會性很強的工作,在計劃經濟時代,群眾造林工作都是在政府統一部署下完成的,政府是這項工作的決策主體。具體操作由項目主管部門下達任務,技術人員按任務做作業設計,經營者按既定的方案進行實施,忽視了社區、村民的參與和影響,基層組織和村民的意愿沒有參與到項目之中,所以山區許多荒山造林出現年年造林不見林的情況,一方面造林成效不高影響生態環境建設,延誤了山區綠化,也造成了一定得經濟損失,另一方面由于農民投勞無效果,一定程度上挫傷農民造林的積極性。分析原因,筆者認為其根本在于沒能充分調動群眾參與造林的積極性,使群眾通過造林真正獲益。因為在影響山區造林質量的各因素中,技術層面的因素實際只占有少部分,而決定造林質量高低更多的是非技術因素,由于此體制還沒有走出計劃經濟的模式,層層下達造林計劃,基層為完成任務而造林,行政命令多,自覺自愿少;同時存在產權機制問題,產權不清晰,責權不明,加之林業周期長,效益相對較低,影響造林者造林和管護的積極性;科技水平相對未及時跟上,延續多年的造林技術,在適地適樹、種苗組織、整地、水保、栽植管理等諸多方面存在行政行為。

而參與式是一種強調所有利益相關者主體地位和主觀能動性的組織思想,利益相關者的組成發生了變化,除了代表民眾公共利益代表的政府以外,代表社區利益和個人利益的社區和農戶在造林項目中擔當著更重要的角色。參與式更多地強調社區群眾團結合作行動,通過建立群眾的發展能力、管理能力和決策能力,自己幫助自己,實現社區自主可持續發展。參與式方法近年來已被國內林業管理人員普遍接受,經過實踐證明實施參與式造林各利益相關者充分參與,由政府主導,社區、村民和經營者的自愿、平等介入,

確立目標、制訂規劃、明確造林權屬、實施造林及驗收評估、分享獲得的利益,不僅大大提高群眾造林積極性,且造林成效明顯。

2 山區造林的參與式管理

2.1 以參與式方法確定立項造林項目

為保證造林項目順利實施,早日達到郁閉成林的目標,在造林立項階段應用參與式方法,在專家的指導下,規劃人員深入社區和農戶,利用各種參與式工具,幫助農民正確理解項目目標,分析本地區、社區和自己貧困的原因,討論尋找解決問題的辦法。通過召開村民大會、對鄉(鎮)政府有關領導,村委會干部及農民群眾開展參與式半結構訪談,調查了解收集當地各種條件下林業生產狀況和過去各年造林中遇到的問題,實施造林地區農牧民的愿望和需求,農戶造林的積極性,流域踏查,社區資源圖,社區大事記,氣候條件,立地條件等因子,了解農民對將要立項造林的態度,了解農民的要求和想法,讓農民充分表達自己的意愿,引導農民了解并認識到生態環境建設的重要性,改善自身的生活條件,首先應該從造林項目入手,最終形成造林項目立項,確定造林規模,保證造林成功實施提供基礎。

2.2 以參與式方法確定造林規劃

在將目標社區(鄉、村、組)有意向地納入造林項目總體規劃范圍之后,了解當地自然社會、經濟發展情況和當地林業發展需求,落實造林地塊,進行項目規劃,要處理好以下幾方面關系。

(1)處理好利益群體的關系,保證農民群眾在造林項目中的受益主體的地位。給予農民更多地知情權、表達權、管理權和決策權,更多實現自下而上的決策過程,改變單純自上而下的決策觀念。

(2)重視對弱勢群體的幫助,促進社會公平和諧發展。大多數造林項目區均為邊遠地區,或貧困人口和少數民族集中地區。在造林項目規劃設計中,應該積極鼓勵貧困人口、婦女和少數民族人口的積極參與,做到公平發展,促進這些地區的和諧社會建設。

(3)注意發揮鄉土知識的作用,加強能力建設。在造林工作中鼓勵群眾參與的另外一個重要目的,就是要發揮鄉土知識在在造林工作中的作用,使造林技術能夠和當地的鄉土知識建立起高度的兼容性。通過這個過程,培養當地群眾的技術能力和管理能力,保護和鞏固造林項目的成果,實現可持續的社區發展。

(4)積極鼓勵建立有效的社區組織,實現社區資源的高效管理。針對造林項目“分散投入,共同受益”的特點,要積極鼓勵建立以社區為基礎的群眾組織,敦促社區組織積極參與造林項目的設計、實施和管理。與此同時,建立社區組織和地方政府的有效交流機制,實現政府-社區組織的高效互動,建立新型的政府-群眾合作關系。

(5)重視參與式方法和工具的應用,確定造林規劃,提高造林成效。所謂參與式工具,是指按照參與式體驗所開發的基本原則和步驟,利用群眾簡單易懂的方法工具,高效的完成造林規劃活動。這些

“工具”包括半結構訪談、平面示意圖、排序、識別貧困群體和農戶大會等,可以根據不同項目的需要,靈活使用。參與式方法的核心是相關利益群體的共同參與,其方法和工具要與當地社會經濟條件和文化背景保持一致。

2.3 以參與式方法確定造林項目內容

采用參與式的方法,以確立的造林內容,并完成具體的項目活動的技術設計。讓他們了解確定的造林項目是自己需要的,是自己確定的,是改善生態環境必須的,有利于提高農民參與造林的積極性和主動性。這部分的基本方法和程序基本和傳統的造林規劃設計方法一致,但是在項目活動的選擇和決策過程中,應該根據項目活動產品的特性,確定其決策主體,并保證規劃設計過程的全程公開和透明。方法上以問卷的調查方式了解農民對造林項目設計方案、造林項目內容,充分聽取農民的意見和建議。要讓他們獲得公平平等的發言機會并從項目成果中受益。在項目活動識別和設計完成后,應按相關行業標準,完成項目投資估算和經濟效益分析等設計內容,并根據國家有關農村工作的政策,遵照“一事一議”的原則,以村民大會等形式,討論通過造林項目內容。

2.4 以參與式方法開展造林施工、驗收

在造林施工中,繼續通過參與式的工作方法,以社區群眾為主體,充分讓相關利益者參與進來,讓鄉、村、組和農戶的參與性體現在造林施工和驗收的整個過程中。

2.4.1 造林項目公示

將造林項目開始到竣工驗收內容,包括造什么林種、投資情況、種苗組織、造林方式、驗收等進行公示,讓農戶了解,接受農民的監督。將不利于造林項目建設質量的隱患排除,確保造林質量。

2.4.2 農民投工投勞

造林施工中,整地、植樹坑、苗木栽植等農戶投勞內容,利用參與式方法,召開農戶大會,確定農戶投工投勞方式,由鄉、村負責組織。

2.4.3 鄉、村、組的參與

縣、鄉上通過與項目村簽訂施工合同,由村、組組織項目農戶開展造林,完成造林后,地方政府給予適當獎勵,或資金補貼。

2.4.4 技術示范與推廣

縣、鄉要充分調動業務部門參與到項目中來,讓專家到造林地塊現場培訓,面對面的指導造林,引導他們自愿參與。

2.4.5 在造林鄉、村建立造林合作經濟組織

縣、鄉、業務管理部門通過分析影響造林成效因素,市場環境條件等,引導幫助農民建立自我管理組織,包括農民種苗協會、經濟林木營銷協會、農牧民專業合作社等,進行自我服務,自主決策,有利于造林施工、驗收。

2.4.6 培訓活動

農民是培訓活動的參與者和實踐者,讓造林農戶自愿參與培訓活動。

2.5 參與式方法確定造林后期管護

俗話說：“三分造、七分管”,造林項目竣工后,先召開造林參與者的農戶大會,按照國家森林法規定,由農民共同討論造林后期管護,討論造林管護具體措施,管護辦法,造林地產權確定,即土地使用權,林木所以權、林木使用權等,并以書面形式將林地辦理移交,明確責任主體,有利于造林成效鞏固。

3 結語

按照中央提出的建設“和諧社會”和“以人為本”的理念,引入參與式工作方法在規劃設計階段影響到造林成敗,轉變工作作風,改變工作方法,告別傳統與現實要求不相符的工作方式,已成為必然的選擇。然而,引入并逐漸適應參與式發展管理,是一項嚴峻的挑戰。建立農戶和管理部門的參與式管理能力,向社區授權或下放權力,從過去對社區的領導關系轉變為服務、合作的伙伴關系,向農民提供更多更好的服務等,工作難度增加,工作量大幅上升,是當前地方政府和業務部門面臨的一項挑戰。