“一退兩還”政策運行機制及補償政策的完善——以吳起縣為例

賈麗麗

(西北農林科技大學經濟管理學院,陜西楊凌712100)

1 引言

為改善生態環境,我國實施了退耕還林還草工程,于2002年1月正式全面啟動,計劃在10年內完成0.07億hm2的退耕還林目標。截至2010年年底,退耕還林總面積將達到0.15億hm2,工程總預算達到3 370億元(徐晉濤等,2004)。依目前進度看,我國退耕還林工程主要分為2個階段,即一期工程和二期工程,這兩期工程的相關政策有所差異,主要是補貼政策的微調。政策的微調對工程參與各方都產生了一定影響,其中最主要的是對工程的供給主體,即以私人利益為目標的農戶的影響。微觀主體農戶作為理性經濟人必然會在政策變化后對參與工程的成本收益進行新的權衡,之后作出行為選擇,而其行為恰恰關乎工程成果的鞏固,因此,了解變化前后的政策是了解農戶行為的基礎,也是鞏固工程成果的前提。

2 政策運行機制

2.1 調查區域概況與調查方法

吳起縣位于延安市西北部,屬黃土高原梁狀丘陵溝壑區,于1999年一次性退耕10.4萬 hm2,并率先啟動了退耕還林工程,成為全國退耕還林退得最早、還得最快、面積最大、群眾得到實惠最多的縣份之一,截至目前也是退耕還林成果最有效的地區之一。雖然取得了一定成果,但由于政策有限可持續性,仍存在一些現實的問題。筆者及所在調研組于2010年8月前往吳起縣進行了為期半個月的調研,調研對象主體是退耕農戶及相關管理者,包括村干部以及鄉鎮縣政府,具體方法包括問卷調查、半結構式訪談及案例研究。依據地理位置選擇了4個鄉(鎮),之后在每個鄉(鎮)中隨機抽取4個行政村,共完成調查問卷256份,有效問卷248份,訪談及案例也獲取了大量資料。

2.2 一期工程政策

一期工程政策以2000年國務院的《退耕還林條例》主,主要包括影響工程供給主體——退耕農戶的政策主要有補貼政策、責任分配政策以及林權政策。

2.2.1 補貼政策

2000年的補貼政策為向退耕戶提供糧食補貼,標準依流域劃分,長江流域每畝地每年補助原糧150kg,黃河流域每畝地每年補助原糧100kg,每千克糧食按1.4元折算,由中央財政承擔,補貼年限為生態林8年,經濟林5年,草地2年,并要求生態林和經濟林的比例要達到4∶1;向退耕戶提供現金補貼,在補貼年限內,現金補貼標準按每畝退耕地每年補助20元安排,用于補貼農民的醫療、教育等方面必要的開支;向退耕戶無償提供種苗,退耕還林(草)所需種苗,由林業部門負責組織供應,經費標準是每公頃地750元(徐晉濤等,2004)。

2.2.2 責任分配政策

2000年一期工程政策規定實行省級政府對退耕還林還草試點工作負總責和市(地)、縣(市)政府目標責任制。退耕還林還草試點工作,實行目標、任務、資金、糧食、責任到省。各有關省級政府要確定一位省級領導同志具體負責,并認真組織實施好退耕還林還草試點工作。市(地)、縣(市)、鄉級政府也要層層落實退耕還林還草試點工作的目標和責任,實行目標管理責任制,層層簽訂責任狀,認真進行檢查和考核,確保試點工作順利實施。另外還實行項目責任制,確定項目責任人,對退耕還林還草的數量、質量、效益和管理負全責。

2.2.3 林權政策

2000年一期工程政策為在確定土地所有權和使用權的基礎上,實行“誰退耕、誰造林(草)、誰經營、誰受益”的政策,將責權利緊密結合起來,調動農民群眾的積極性,使退耕還林還草真正成為農民的自覺行為。農民承包的耕地和宜林荒山荒地,植樹種草以后,承包期一律延長到50年,允許依法繼承、轉讓,到期后可按有關法律和法規繼續承包。退耕還林還草任務完成后,由當地林業、農業主管部門進行核實和登記,并由當地人民政府依法發放林草權屬證書,明晰權屬,使農民退耕后能安心地從事林草管護和其它生產,并為防止復墾提供法律保障。

2.3 二期工程政策及其運行機制存在的問題

2007年退耕還林工程進入第2期,退耕政策維持一期工程目標責任制和項目責任制結合、私人承包制不變,只對補貼政策進行了微調,即補助標準有所變化：長江流域及南方地區每公頃退耕地每年補助現金1 575元;黃河流域及北方地區每畝退耕地每年補助現金1 050元。原每公頃退耕地每年300元生活補助費,繼續直接補助給退耕農戶,并與管護任務掛鉤。補貼政策變化后,對于吳起縣的農戶來說,糧補減半,原有的生活補助成為管護費。經過調研發現：二期政策運行機制中的一系列問題集中體現為弱激勵的問題,具體包括補貼減半引起的激勵不相容、管護費“一刀切”發放方式導致的弱激勵、目標責任制中對基層干部激勵不足以及林地產權不明晰導致的弱激勵。而弱激勵主要是指對農戶管護林木行為的弱激勵,因為工程截止目前來看,林木管護與否很大程度上影響著退耕還林成果的維護,影響著工程的可持續性。因此接下來筆者分4個方面來探討目前政策對林木管護的弱激勵問題。

2.3.1 補貼減半引起的激勵不相容

政府在政策設計時需要考慮到農戶的激勵相容問題,激勵相容性對退耕還林工程的執行及成果的鞏固都起著相當重要的作用。對農戶的激勵主要體現在補貼政策上,目前處于工程的二期階段,而補貼政策較一期工程時發生了改變,農戶直接獲得的現金形式的糧補減少為原先的一半,這對退耕農戶來說無疑使激勵程度降低了不少。從退耕農戶角度來分析參與退耕還林工程成本收益,考慮農戶的貨幣性成本收益和非貨幣性成本收益可得到以下時間函數,為更好分析農戶凈收益,引入貼現率將農戶參與工程的未來收益轉化為現值(危麗等,2006)：

NRA(t)=RA(t)-CA(t)=[RAM(t)+RAN(t)]-[CO(t)+CAP(t)+CAN(t)]/(1+r)t.

NRA為凈收益,RA為收益,CA為成本,RAM為貨幣性收益,RAN為非貨幣性收益,CO為機會成本(即農戶繼續種糧的凈收益),CAP為貨幣性成本,CAN為非貨幣性成本。

當二期工程補貼政策調整后,退耕農戶直接獲得的現金形式的糧補減半,即貨幣性收益RAM減少,且農戶有著不滿意的情緒,即非貨幣性成本增加,則農戶參與過程凈收益減少,對農戶的激勵性減弱了。且由于收益減少幅度為50%,相對較大,因此本來在補貼方面的較強激勵變為了較弱的激勵。

2.3.2 管護費“一刀切”發放方式導致的弱激勵

目前在對農戶的補貼款中有70元的現金形式的糧補,20元的管護費用,合計的90元會發放給每一個退耕農戶,20元的管護費雖然政策上要求與管護情況掛鉤,但實際上由于現實中管理者與退耕農戶的信息不對稱,20元的管護費并沒有依據實際管護情況來發放。而且實際中農戶管護行為的差異很大,有些農戶本來積極管護,但看到同村農戶從未管護結果依然獲取管護費,則原本參與管護的農戶也放棄了管護,管護金這樣無差異的發放方式導致了對某些農戶管護行為的激勵水平下降,如此不利于林木成果的鞏固,不利于退耕還林工程的可持續性。

2.3.3 目標責任制中對基層干部激勵不足

現行政策中對退耕還林責任的分配落實采用目標責任制,并包含多種委托——代理關系。具體講,各市、縣都成立了由市或縣主要領導及其計劃、財政、林業、農業、土地和糧食等部門的負責人組成的退耕還林領導小組作為責任委托人。在責任委托人的組織部署下,規制責任被層層分解到基層政府,即縣級領導包鄉鎮、鄉鎮領導包村、基層一般干部包村民小組,逐級落實責任。在這種規制結構中,上級官員和下級官員關于退耕農戶經營活動的信息是不對稱的,下級官員由于責任范圍比較小而能深入了解退耕農戶的經營活動,從而能夠掌握更多的信息(王小龍,2004)。在退耕還林工程中,基層干部直接與退耕農戶往來,責任范圍僅限于本村甚至本組,能夠獲得真實的一手信息。然而,這種目標責任制下的委托代理關系卻很難提供給基層官員足夠的經濟激勵和行政激勵以誘使其認真履行自己的規制職責,而更糟的是,基層干部往往在當地都具有廣泛的由血緣及地緣關系組成的關系網,極易誘發基層干部與退耕農戶合謀的尋租行為?；鶎痈刹空莆辙r戶信息很充足,由基層干部對農戶管護行為進行監督指導可以起到良好成效,然而對基層干部的激勵不足導致其未能充分發揮這種監督指導作用。

2.3.4 林地產權不明晰導致的弱激勵

對于林木產權的問題現行政策中規定實施的是私人承包制,且具體規定在退耕還林還草任務完成后,由當地林業、農業主管部門進行核實和登記,并由當地人民政府依法發放林草權屬證書,明晰權屬,使農民退耕后能安心地從事林草管護和其它生產,并為防止復墾提供法律保障。但在我們的調研中發現,相當部分的農戶并不知道林權證,從村民的反映中可看到,農戶管護受到的激勵較弱,林權政策未充分發揮其激勵作用。另外在和白豹鎮土佛寺村支書的訪談過程中了解到該村預計在明年發放林權證,而退耕工程已經實施了12年了,顯然林權落實欠佳,這使得退耕農戶沒有一種所有權的責任感,自然管護行為上就未得到充分激勵。除此之外,私人承包制本身并不是在任何時候都具有社會理性的,當私人偏好受到市場沖擊而發生變化時,退耕還林的私人承包制便可能失去激勵相容性,即農戶的經營行為偏離政府生態環境目標(趙劍峰,2004)。

3 后補償機制探究

基于現行政策運行機制中存在的對林木管護的弱激勵問題,筆者有針對性地提出了相關的機制改善建議,即在現行政策大方向不變的前提下對產生弱激勵的相關政策進行微調,形成適用于二期工程及以后的后補償機制,以促進農戶的林木管護行為,更好更有效地維護退耕還林工程的成果。

3.1 按勞分配的管護費發放方式

由于管護費“一刀切”的方法方式,原本管護的農戶也由于一種從眾心理和不平衡心理而放棄管護。因此為避免現行機制的這種弊端,國家可以嘗試改變20元管護費的發放方式。在70元現金形式的糧補不變的前提下,對管護費可以引入一種市場化機制,即按勞發放。具體操作形式為：首先20元管護費不再面向每一個退耕農戶發放,而是將林木管護勞動規?；?在應該管護的時節招工(主要是面向農戶招工)進行簡易培訓后集體上山管護,按一定的分配標準進行管護費的分配,多勞多得,少勞少得,具體由地方政府負責。其實在實際中也出現了這樣管護方式的端倪,比如在吳起縣吳旗鎮金佛坪村,政府會在需要的時候招工去管護林木,然后按照工作量去給予相應報酬。有些農戶還放映在林木生蟲的時候政府曾把抓蟲數量作為分配標準。總之,實際中已經出現了這樣的雛形,雖不成熟確是未來管護費用分配的一種發展趨勢,即引入市場機制,競爭、勞動所得管護費,這樣的方式會在相當程度上克服一種不公平,會極大地激勵大部分退耕農戶,從而提高了林木維護的效率,維護了工程成果,有助于工程的其可持續性。

3.2 增強對基層干部經濟、行政激勵的同時責任連帶化

“信息是個人行為受到監督的基礎”。在一個社會中,如果一個人的行為能被一部分人群以相對低的信息成本觀察到,而其他人群觀察該行為的成本較高,那么,讓信息成本較低的人群行使監督的權力就可以大大地節約監督成本。進一步,如果制度規定具有信息優勢的人群同時必須對被監督對象的行為承擔連帶責任(風險),這部分人群也就獲得了監督他人的激勵和名義(張維迎,2003)。在退耕還林工程的農戶林木管護行為中,上級官員和基層干部都有監督的義務,但是,由于二者的信息不對稱,基層干部由于責任范圍較小而掌握更多的信息,因此基層干部的監督成本相對較低且可信度相對較高,對其提高經濟、行政激勵可促進基層干部監督作用充分發揮。而這部分經濟、行政激勵較對上級官員的激勵來說較少,可節約相當部分的監督成本。另外使基層干部對被監督對象——退耕農戶的管護行為承擔連帶責任可進一步增強對基層干部的激勵,而且責任連帶制度可以有效防止基層干部的尋租行為。

3.3 明晰產權,增強微觀林業投資激勵及規?；洜I管護

早在20世紀60、70年代歐美國家都有退耕還林工程的開展,無論在美國還是歐洲國家,農場(主)具有耕地的完整產權,是退耕造林還是繼續耕種糧食,以及選擇什么林種,是否采伐林木,完全由農場自己決定,政府只是通過稅收和補貼政策影響農場投資的預期收益,從而引導農場選擇退耕還林,換句話說,政府的優惠政策形成了農場的林業投資激勵,使退耕還林成為農場的理性選擇(蔣海,2003)。而在我國雖然現行政策中規定了產權明晰的要求,但實際中并不如所期望的那樣,從項目選擇、規劃、實施、監測、評價到管理,退耕農戶的自主選擇權都很少。工程的實施仍然是由政府主導來完成的,群眾只是以投工投勞為主,群眾具有的豐富實踐經驗沒有發揮出來(柯水發,2007)。因此,要使林木管護工作切實落實,則需要在現行機制的基礎上進行一些機制創新。主要應引入市場機制,充分發揮市場的激勵作用。

(1)應該進一步明確產權,盡快落實林權證書的發放,通過林業產權知識的推廣使農戶充分認識到林權的重要性和必要性,在此基礎上提供給退耕農戶更多的自主選擇權。

(2)改善林業投資環境如低息或無息貸款等,促使形成微觀林業投資激勵,在農戶林地上充分發展后續產業如林果加工業等,增加林地收益以增強對農戶管護林木的激勵。

(3)在政府的引導下實行股份制合作和產業化道路,鼓勵農戶退耕地入股,實現規模化經營管護,增加農戶收入。

致謝：在此對指導老師姜志德(西北農林科技大學經濟管理學院教授)及科創小組其他成員表示感謝。

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