集體林權流轉探討

李 璇,李新建,魏 甫

(1.貴州省林業調查規劃院,貴州貴陽550003;2.國家林業局中南林業調查規劃設計院,湖南長沙410014)

1 引言

林權制度改革,就是要將林地的所有權與經營權分離,在保持林地國家和集體所有權不變的前提下,將經營權交給善于經營的主體,使農民不僅具有經營的主體地位,而且享有對林木的所有權、處置權、收益權,調動其積極性,促進林業資源的優化配置和林業生產經營要素的自由流動,初步建立起投資者、經營者、管理者多元化,責權利相統一的新機制,較好地解決部分長期制約林業發展的主要問題,激發廣大林農和全社會植樹造林的積極性,使林業所有制形式和投資結構開始趨向多元化,改變集體林經營集約度低下、經營水平不高的現狀,實現集體林可持續地科學發展。

林權是源于對森林資源使用和收益的現實需求,以森林資源所有權為基礎,以對特定的森林資源的使用、收益為目的的他物權,具有主體廣泛性、客體復合性、內容多樣性等特征。林權流轉即森林、林木、林地流轉,包括林地承包經營權人的林地承包經營權、林木所有權流轉和集體經濟組織的林地經營權、林木所有權的流轉。林權流轉方式包括轉包、出租、轉讓、互換、入股 、抵押等。

2 集體林權流轉的重要作用

2.1 提高集體林地的利用率

在我國大力推進城鎮化建設的大背景下,目前農村的許多青壯年勞力已外出打工,農村勞動力轉移情況比較普遍,集體林區的勞動力已呈缺乏趨勢,無法獨自對各戶分得的林地進行有效經營管理,許多林地被閑置,長年無人經營,導致林地經營利用率偏低。通過林權流轉,可以使森林經營積極性高的個體和組織擴大經營規模,提高林地利用效率。

2.2 提高林地經營集約度和產出效益

為體現林改的公平原則,許多地方將同一地塊的連片林地劃分成諸多小塊,以確保各戶分到的山林質量基本保持在同一水平,每戶往往分到了多塊面積大小不一的林地,最大的幾十畝,最小的不到一畝,導致各戶林地非常分散,增大了經營難度。通過集體林權流轉和置換,可以將林地經營相對集中連片,提高林地經營的集約程度和產出效益。

2.3 豐富集體經濟發展模式

通過引導發展農民林業專業合作社、家庭合作林場、股份制林場,鼓勵與企業合作造林,鼓勵經營權在集體經濟組織內部流轉和入股經營,農村集體經濟組織將得到極大豐富和發展壯大,抵御市場風險能力得到增強。

2.4 有效減少對森林的亂砍濫伐現象

隨著農民生活的改善,砍樹不再是農民生活的必需。林權流轉后,經營權已大多掌握在森林經營意愿和積極性較高的農戶手中,樹木只有在最佳采伐期才會采伐利用,從而有效地減少亂砍濫伐的現象。

3 集體林的特點

集體林地的經營主體是各家各戶以及承包經營的大戶或公司單位。隨著林權制度改革工作的完成,集體林經營將明顯側重經濟目的,重視效益產出,只能兼顧森林的生態效益,與國有林經營目的逐漸由木材生產向生態保護轉變(尤其是天然林區)明顯不同。集體林地經營受市場影響大,經營相對粗放、分散,育苗、整地、種植、撫育、采伐和更新的操作不夠規范,林木長期處于自然生長狀態,人工干預少,整體經營水平不高,生長量較低。集體林的經營單位是各家各戶的山頭地塊,不是依據自然地理地形和經營習慣區劃的小班,為體現公平,確保各家各戶分到的山林質量保持一致,分山到戶后林地大多過于分散,且不規律。隨著經濟發展和城鎮化建設的加快,農村的青年勞力大多外出打工,各家各戶人力資源情況差別很大,對自有林地經營能力參差不齊。

4 集體林權流轉應注意的問題

(1)集體林權流轉要以培育健康、穩定、高效的森林生態系統為目標,有利于分類經營,有利于體現“嚴格保護,積極發展,科學經營,持續利用”的現代森林經營理念,有利于發揮集體林的森林功能,提高森林資源質量及效益,促進“興林富民”,實現集體林業的可持續發展。

(2)加強引導,全面保護農民的權益。林地,做為農民的生活資料,是農民獲得基本生活所需的重要基礎之一。各地在進行林權轉讓過程中要“想農民之所想,想農民所未想”,既要保護眼前的切實利益,也要考慮生存的長遠利益。要引導發展農民林業專業合作社、家庭合作林場和股份制林場等合作組織,聯合經營林地;要鼓勵廣大農民和林業經營者與企業合作造林,鼓勵短期限流轉、部分林權流轉、林木采伐權流轉和本集體經濟組織內部成員間的流轉。對不宜實行家庭承包經營的,可以將林地承包經營權折股分給本集體經濟組織成員后,再實行承包經營或股份合作經營。要防止炒買炒賣林權,防止農民失山失地,確保農民長期擁有可持續就業和增收的生產資料[1]。

(3)堅持尊重農民的意愿,確保農民的知情權、參與權、決策權,依法進行,確保林權流轉能夠實行。林權制度改革后,農民擁有林木的經營和使用權,要提高農民投入到林業建設中的重要前提條件就是要保證農民的知情權、參與權和決策權。林權流轉要公開、公正、科學管理實施,要充分尊重農民的意愿,為落實林種區劃、實現分區施策和分類經營奠定基礎。

(4)林權流轉要有助于健康的森林經營模式發展。如果全部林地以各家各戶為單位進行森林經營,由于地塊過于分散,難以形成集約規模經營局面,效率和產出效益低下。根據國家林業局《關于切實加強集體林權流轉管理工作的意見》,要加強集體林經營模式的研究和推廣[2]。例如：在人多地少的林區,可以采用分山到戶后的經營權不變,各戶入股,以村或村組為單位集體經營的方式,制定經營措施,“各戶入股、集體經營、按勞取酬、按股分紅”,可以很好地整合全村人力資源,解放剩余勞動力,充分利用閑散林地,擴大經營規模,實現采伐利用的可持續發展。

(5)建立和規范林地產權流轉制度,保護農民正當權益。在林地流轉過程中,縣級政府和林業主管部門要充分發揮服務職能,設立專門的中介機構,對林地資源進行評估,為廣大林農提供一個當前的林地市場參考價,規范流轉合同格式和內容,避免林農因價值低估或自我保護能力欠缺,日后發生糾紛。同時,明確承包者在經營期間發生林地征占用時的補償分配細節,消除承包過程中涉及林地征占用時存在的利益分配糾紛隱患,維護林區社會的和諧穩定,鞏固集體林權制度改革成效及改革成果。

(6)進一步提高集體天然林和公益林補償標準,鞏固集體林區生態建設成果。林權流轉后,獲得林地經營權的個人或組織必然要追求更大的林地經濟產出,而現有的集體天然林和公益林補償標準已明顯低于農民的預期目標,集體天然林和公益林保護必將面臨的潛在威脅,特別是在人口密度較大的林區,森林保護和經濟發展的矛盾更將突出。國家需要針對各地經濟情況,及時調整相關政策,優先加大對財政困難、人均林地面積較小地區的生態補償力度,切實保護現有的天然林和公益林資源,穩固我國歷時多年的生態建設成果。

5 結語

為了依法管理和規范集體林權流轉行為,維護廣大農民和林業經營者的合法權益,國家林業局出臺了《關于切實加強集體林權流轉管理工作的意見》,應結合實際,加大對集體林權流轉工作的研究,完善相關配套服務機構和措施,為集體林權制度改革的順利開展和集體林業的可持續發展夯實基礎。

[1]中華人民共和國國務院.中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見(中發[2008]10號)[R].北京：中華人民共和國國務院,2008.

[2]中華人民共和國國家林業局.關于切實加強集體林權流轉管理工作的意見(林改發[2009]232號)[R].北京：中華人民共和國國家林業局,2009.