集體林權(quán)制度改革面臨的若干問題及思考

劉軍花，曾昭華

（江西省遂川縣林業(yè)局，江西 遂川 343900）

1 集體林權(quán)制度改革的歷史與現(xiàn)狀

解放以后，我國集體林權(quán)制度經(jīng)過了幾次大的改革，從1950年6月，《中華人民共和國土地改革法》實(shí)施農(nóng)民得到個(gè)體所有山林到后來的合作經(jīng)營，這次改革實(shí)際上是通過林業(yè)集體所有形式將林業(yè)經(jīng)營剩余轉(zhuǎn)移到工業(yè)和城市中，而林農(nóng)的利益卻受到頻繁的損害。1981年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》（中發(fā)［1981］21號(hào)）的頒布實(shí)行“三定”政策，這次改革由于相關(guān)改革利益核心目標(biāo)不明確、改革不徹底，遺留下來許多問題，1984年基本停止運(yùn)作，集體林權(quán)制度改革進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)“停滯”。

2003年6月，我國頒布《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，實(shí)施“產(chǎn)權(quán)”為改革重點(diǎn)的階段。此次改革意在通過明晰界定產(chǎn)權(quán)和有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)，激勵(lì)林農(nóng)和其他相關(guān)利益主體的經(jīng)營行為，實(shí)現(xiàn)“資源增量、農(nóng)民增收、社會(huì)增效”的目標(biāo)。2008年6月8日，我國頒布《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號(hào)），決定用5年左右時(shí)間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)，即確立林農(nóng)林業(yè)經(jīng)營主體地位，將家庭承包經(jīng)營的方式深入到林業(yè)改革。《意見》標(biāo)志著當(dāng)前我國的林業(yè)及農(nóng)地制度將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，其歷史意義堪稱繼30年前分田到戶后的“第二次革命”，決策層希望通過林權(quán)改革推進(jìn)農(nóng)村改革，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

2 集體林權(quán)制度改革中存在的問題

2.1 改革相關(guān)利益方的矛盾顯化

集體林權(quán)制度改革的主體是政府（林業(yè)部門）、農(nóng)民集體和廣大林農(nóng)。通過促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)，引進(jìn)社會(huì)資金等方式，集體林業(yè)已經(jīng)形成了經(jīng)營主體多元化的格局，而多元化的主體，又造成了利益的分化，造成了各種利益主體之間的沖突。集體林業(yè)在經(jīng)歷“統(tǒng)”與“分”的多次試錯(cuò)后，形成了混亂的產(chǎn)權(quán)安排、國有林與集體林之間的界限模糊。權(quán)屬界定不清導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)混亂，從而造成林農(nóng)之間、林農(nóng)與農(nóng)民集體之間的權(quán)屬混，而隨著林地價(jià)值上升形成了農(nóng)民與國有林業(yè)單位間的利益沖突。集體林權(quán)制度改革中產(chǎn)生沖突的另一個(gè)原因在于利益集團(tuán)對(duì)既得利益的維護(hù)。

2.2 林權(quán)流轉(zhuǎn)困難

（1）分林到戶形成的林業(yè)“經(jīng)營壟斷”阻礙了林權(quán)流轉(zhuǎn)。在林業(yè)“三定”時(shí)期，家庭承包經(jīng)營模式已實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)向林業(yè)的延伸，并且在以后的改革中這一模式不斷得到強(qiáng)化。由于林業(yè)經(jīng)營的異質(zhì)性，使得林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營在林農(nóng)之間很難形成一致行動(dòng)，林權(quán)也就很難實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。

（2）流轉(zhuǎn)收益過小，林農(nóng)沒有林權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。家庭承包經(jīng)營的特點(diǎn)就是地塊小型化、分散化，若林農(nóng)分得的林地較少且分布分散，其流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用、相關(guān)稅費(fèi)等形成的成本就會(huì)大于預(yù)期收益，林農(nóng)作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，就不會(huì)進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)的安排。

（3）林權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，使林農(nóng)缺乏林權(quán)流轉(zhuǎn)的勇氣。林權(quán)流轉(zhuǎn)的原則是“依法、自愿、有償、規(guī)范”，而目前中國還未建立一個(gè)規(guī)范有序的林權(quán)交易市場。林農(nóng)缺乏林權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格、林權(quán)流轉(zhuǎn)流向等基本信息，使得林農(nóng)對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)后的收益缺乏必要預(yù)期。

2.3 林改推進(jìn)過快

林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，一是生產(chǎn)周期長，二是森林資源具有多種效應(yīng)，而中國的集體林權(quán)制度改革未充分考慮這些特點(diǎn)，只是簡單套用農(nóng)業(yè)制度變遷模式，未能形成一個(gè)長效激勵(lì)機(jī)制，造成農(nóng)民集體和林農(nóng)短期投資行為，而政府（林業(yè)部門）在推行集體林權(quán)制度改革中更是存在急躁冒進(jìn)情緒。追求高速度的代價(jià)就是犧牲集體林產(chǎn)權(quán)制度變遷的質(zhì)量，不能有效地界定林業(yè)產(chǎn)權(quán)，不能為未來集體林產(chǎn)權(quán)變遷（包括林地、林木的流轉(zhuǎn)）打下堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，也為集體林森林資源管理埋下隱患。

2.4 制約林業(yè)發(fā)展的制度構(gòu)架難以打破

中國的集體林權(quán)制度改革，通過落實(shí)經(jīng)營主體的“四權(quán)”，正在努力形成一個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰的產(chǎn)權(quán)制度，但是由于國家對(duì)采伐限額制度、生態(tài)效益補(bǔ)償制度以及林業(yè)稅費(fèi)制度資金投入不足，林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革還未形成一種合理的利益分配機(jī)制，從而制約了林業(yè)的發(fā)展。要打破這種制度框架，首先要打破原有的林業(yè)管理體制，這一方面不能充分利用現(xiàn)有的組織資源，要支付巨大的沉沒成本；另一方面建立新的體制也需要支付巨大的初建成本，即制度改革需要支付巨大的交易成本；同時(shí)，國家需要巨額的資金投入到生態(tài)林的經(jīng)營，這在目前都超出了國家財(cái)力承擔(dān)能力，因此，國家在近期無法實(shí)現(xiàn)對(duì)這3項(xiàng)制度的改革。

2.5 生態(tài)林的劃定缺乏科學(xué)性

生態(tài)公益林的劃定，其范圍應(yīng)主要集中在國有林區(qū)，而且在劃定過程中，要充分尊重群眾意愿，凡是群眾不愿意劃分為公益林的，政府要采取妥善處理。有些地方公益林占比過大，其原因在于各級(jí)地方政府想盡可能多地從中央財(cái)政得到項(xiàng)目和預(yù)算，僅存的天然林資源不多，不得不占用集體林作為公益林。

3 集體林權(quán)制度改革相關(guān)對(duì)策及建議

3.1 確立林農(nóng)經(jīng)營主體地位，調(diào)動(dòng)廣大林農(nóng)參與改革積極性

確立林農(nóng)經(jīng)營主體地位，就是要把原來由農(nóng)民集體經(jīng)營、農(nóng)民集體與林業(yè)部門和國有林場聯(lián)營的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包的形式落實(shí)到農(nóng)戶，使林農(nóng)掌握大多數(shù)林地資源的經(jīng)營權(quán)，而對(duì)不能分包到戶的林地資源，也應(yīng)該采取“均股、均權(quán)、均利”等形式落實(shí)到戶。對(duì)分包到戶的林地資源，要保持承包關(guān)系長久不變，農(nóng)民集體和政府（林業(yè)部門）不得以任何形式違背林農(nóng)意愿收回、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)等。

中國的集體林權(quán)制度改革從制度的設(shè)計(jì)到制度的實(shí)施，林農(nóng)都被排斥在林改之外，使得林農(nóng)不了解林改的政策，忽視了自身在改革中應(yīng)得利益，造成了林農(nóng)對(duì)林改的漠視，增加了推進(jìn)和深化林改的難度。要改變這種政府主導(dǎo)的強(qiáng)制型制度變遷，就要還權(quán)于民，吸收廣大林農(nóng)廣泛參與集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度安排與變遷，這一方面可以減少確權(quán)的成本費(fèi)用，另一方面也可加深林農(nóng)對(duì)林改政策的了解和支持。

3.2 促進(jìn)林權(quán)適度流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營

林權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)林業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的必要手段，也是林農(nóng)取得經(jīng)營性收入或者財(cái)產(chǎn)性適當(dāng)補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的重要途徑。促進(jìn)林權(quán)的適度流轉(zhuǎn)，要規(guī)定流轉(zhuǎn)期限，即流轉(zhuǎn)不能超過林地的承包期；要限定林權(quán)流轉(zhuǎn)面積，若林權(quán)因流轉(zhuǎn)造成損失，剩余林權(quán)收益仍能保障林農(nóng)正常的生活水平和長遠(yuǎn)生計(jì)。促進(jìn)林權(quán)適度流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)經(jīng)營的專業(yè)化和規(guī)模化，一是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣?huì)；二是改革現(xiàn)行的林地抵押制度，除了“四荒地”外，應(yīng)該允許承包林地使用權(quán)抵押，健全林地抵押制度和擔(dān)保制度，保障林農(nóng)在不失地的情況下獲得融資，增強(qiáng)林農(nóng)育林、營林能力。

3.3 科學(xué)合理劃定生態(tài)林，建立生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度

生態(tài)公益林的劃定，應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)合理的原則，即應(yīng)把生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的森林和林木，劃定為公益林。生態(tài)公益林的補(bǔ)償機(jī)制，是林農(nóng)增收的一項(xiàng)重要制度安排，也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林保護(hù)的制度保障。目前，國家對(duì)生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，林農(nóng)缺乏經(jīng)公益林的經(jīng)濟(jì)刺激。因此，應(yīng)該建立生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，多渠道籌集生態(tài)公益林補(bǔ)償基金逐步提高中央和地方政府對(duì)生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 改革采伐限額制度和稅費(fèi)制度增加林農(nóng)收益

對(duì)商品林應(yīng)在總量控制、限期更新的原則下，逐步取消采伐限額制度，使得林農(nóng)能夠及時(shí)實(shí)現(xiàn)自身利益，在增加林農(nóng)收入的同時(shí)，也可激發(fā)林農(nóng)對(duì)林業(yè)的投入，發(fā)揮商品林的生態(tài)效益。而對(duì)公益林應(yīng)主要發(fā)揮其生態(tài)效益，嚴(yán)格限制采伐，林農(nóng)經(jīng)營公益林的收益主要應(yīng)來自生態(tài)效益補(bǔ)償基金及林下資源的經(jīng)營收入。在農(nóng)業(yè)取消農(nóng)業(yè)稅后，在林業(yè)方面也應(yīng)該取消一切不合理的費(fèi)用，減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)。要規(guī)范育林基金等稅費(fèi)的用途，林業(yè)部門的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)要納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，林業(yè)改革的經(jīng)費(fèi)主要應(yīng)由地方財(cái)政承擔(dān)，中央財(cái)政給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。

3.5 加快建立林權(quán)交易平臺(tái)相關(guān)配套措施，保障各方合理利益

林權(quán)交易平臺(tái)的主要作用在于為交易各方提供價(jià)格、質(zhì)量等信息，使各方在信息對(duì)稱和完全信息條件下進(jìn)行交易，確定合理的交易價(jià)格，從而保障公平交易，防止林農(nóng)失山失地。要確定合理的價(jià)格，就要加快建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估師制度和評(píng)估制度，規(guī)范評(píng)估行為，維護(hù)交易各方合法權(quán)益。通過建立林權(quán)交易平臺(tái)，政府也可以監(jiān)督交易各方的交易行為，加強(qiáng)對(duì)林地、林木資源的監(jiān)督和管理。

［1］韓立達(dá)，徐懷衛(wèi).中國集體林權(quán)制度改革的回顧與思考［J］.林業(yè)資源管理，2009（2）：14～18.

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