遼寧省環境保護政策的演變歷程與特點

鄭古蕊

（遼寧省社會科學院，遼寧 沈陽 110031）

1 遼寧省環境保護政策的演變歷程

1.1 政策框架初步形成階段（1972～1995年）

遼寧省的環境保護工作是從1972年逐步開展起來的，尤其是粉碎“四人幫”以后，環境保護工作進展較快，各方面工作都呈現出了積極向上的態勢。按照當時黨中央提出的1985年基本解決環境污染問題的目標，經遼寧省第5屆人民代表大會常務委員會第3次會議通過，遼寧省人大常委會于1980年5月頒布實施了《遼寧省排放污染物收費和罰款暫行規定》（1982年7月失效），此規定共6章18條，對排污收費標準、罰款與獎勵、排污費的核定和繳納、排污費的使用等幾項內容做出了規定，這是根據當時遼寧省環境狀況需要制訂的排污收費辦法，實行排污收費，是用經濟政策和法律手段促使排污單位加強環境管理的重要措施，環境保護工作逐步走上了規范化、制度化的軌道。為了控制城市環境噪聲污染，保護人民身體健康，1988年7月《遼寧省城市環境噪聲管理暫行規定》（2001年12月廢止）開始實施，全文共25條，適用于遼寧省城市城區的交通噪聲、工業噪聲、建筑施工噪聲和社會生活噪聲的監督管理，并給出了違反規定的處罰條款，這是遼寧省環境保護工作在政策層面上全面展開的又一項成果。

隨后，《遼寧省野生珍稀植物保護暫行規定》（2004年7月廢止）、《遼寧省大伙房水庫水源保護管理暫行條例》、《遼寧省工業廢渣、廢水、廢氣綜合利用管理辦法》、《遼寧省廢金屬管理暫行規定》、《遼寧省城市節約用水管理實施辦法》相繼頒布實施。1993年9月，遼寧省人民代表大會常務委員會頒布實施《遼寧省環境保護條例》，全文共7章61條，《條例》提出了“環境保護必須堅持預防為主、防治結合的方針，堅持保護資源與控制損害相結合、專項治理與綜合治理相結合、誰污染誰治理、誰利用誰補償的原則”，為遼寧省以后的環境保護工作提供了指導性意見，是一個比較系統全面的地方性法規。在這一時期，遼寧省環境保護的政策框架初步形成。

1.2 體制機制逐步完善階段（1996～2005年）

“九五”期間，遼寧省出臺了《遼寧省鄉鎮企業環境保護管理條例》、《遼寧省遼河流域水污染防治條例》、《遼寧省石油勘探開發環境保護管理條例》、《遼寧省人民政府關于環境保護若干問題的決定》等9件地方性法規，40余件政府環保規范性文件，以環境政策為依托，圍繞經濟建設中心任務，加大污染防治、環境建設和生態保護力度，遏制了污染加劇的趨勢，遼寧省環境質量狀況得到了有效改善。在這一階段，根據環境保護工作實施過程的實際情況，遼寧省對有關環境政策進行了修正和完善，使之更有效地為環境保護工作服務。1997年12月遼寧省人民政府對《遼寧省廢金屬管理暫行規定》（1992）其中的4項條款進行了修訂。2004年《遼寧省機動車排氣污染防治管理辦法修正案》發布，對2001年頒布的該辦法中的4項條款進行了修正。

2001年，遼寧省委、省政府作出決策要開展循環經濟試點建設，2002年國家環保總局正式批復遼寧省在全國率先開展循環經濟試點工作，并發布了《遼寧省清潔生產工作實施方案》（2001～2005年）。“十五”期間，遼寧省先后頒布了《遼寧省固體廢物污染環境防治辦法》、《遼寧省新型墻體材料開發應用管理規定》、《遼寧省醫療廢物管理實施辦法》等規章和規范性文件。其中，《遼寧省節約能源條例》被列為2005年度遼寧省人大、省政府正式立法計劃，《遼寧省循環經濟促進條例》被遼寧省人大列為2005年度立法論證項目。

在這一時期，環境保護政策的體制機制建設得到了加強和完善，遼寧省陸續制定出臺了《遼寧省資源綜合利用認定管理辦法》、《遼寧省資源綜合利用電廠（機組）認定管理辦法實施細則》、《遼寧省重點用能單位管理辦法》、《遼寧省報廢汽車回收管理辦法》等，編制了《遼寧省行業用水定額》。為加強產業政策導向，調整產業、產品結構，編制發布了《遼寧省產業發展指導政策目錄》。

1.3 理念體系創新發展階段（2006年至今）

“十一五”以來，遼寧省逐步建立和完善了適合經濟可持續發展、建設資源節約型社會要求的法規體系，經濟社會發展步伐不斷加快，環境保護理念和認識不斷升華。

2006年9月，遼寧省政府出臺了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，文件提出，要把保護環境擺到與經濟增長并重的戰略位置。這一綱領性文件，使遼寧省在環境污染治理上嚴格環境執法，嚴打違法行為，取得了顯著的成效。2007年9月28日，遼寧省第10屆人民代表大會常務委員會第33次會議審議通過了《遼寧省地質環境保護條例》，自2007年12月1日起實行。該《條例》的出臺，填補了遼寧省地質環境保護和管理方面的法律空白，對今后遼寧地質環境監測、地質災害防治、礦山地質環境保護和治理，以及地質遺跡的保護工作具有重大和深遠的影響。水資源保護一直存在“少數人負擔、多數人受益，貧困地區負擔、富裕地區受益，上游投入、下游得利”的現象，針對這一影響縣域經濟社會發展的瓶頸問題，2008年遼寧省出臺了《遼寧省人民政府關于對東部生態重點區域實施財政補償政策的通知》，對全省東部生態重點區域實施財政補償政策。

“十一五”之初，遼寧省委、省政府從全省經濟社會可持續發展的戰略高度，作出重大戰略決策——堅持科學發展的理念，以循環經濟為主導思想，開展生態省建設，并于2007年出臺了《遼寧生態省建設規劃綱要》，《綱要》提出用20年時間，通過建設生態經濟、資源支撐、環境安全、自然生態、生態人居、生態文化六大體系，實施綠色創建、生態產業、生態保護、綜合整治、環境建設五大工程，依靠建立和完善管理機制、監管機制、投入機制、創新機制、參與機制五項機制，完成生態省建設任務，這是一個推進遼寧生態省建設的指導性文件，在全省迅速掀起了生態建設的熱潮，遼寧在全面振興老工業基地的實踐中，正努力走出一條建設資源節約型和環境友好型社會的新路子，遼寧省環境保護政策正在進入一個創新發展階段。

2 遼寧省環境保護政策的演變特點

2.1 管理方式的轉變

從遼寧省環境保護政策的演變過程中，可以看出在具體的政策手段和措施制定上，由主要依靠行政手段，逐步轉向依靠法律、經濟和市場手段相結合，同時運用必要的行政手段。即使是發達地區，這個轉變過程也是非常緩慢的，因此到了現在的“十二五”時期，仍不能說徹底完成了轉變，但從遼寧省目前的環境質量狀況來看，總體趨勢明顯，效果顯著。在環境保護政策體系日益完善的同時，政府環境管理方式也轉變為越來越多的容納其他社會環保力量的參與，如2006年出臺的《沈陽市公眾參與環境保護辦法》。

2.2 環保理念的轉變

當人們意識到“邊污染、邊治理”不能從根本上改善環境質量的時候，遼寧省就已經提出了堅持走綜合治理的道路，從末端治理向源頭治理和全過程控制轉變、向發展區域性的生態環境建設轉變。2000年工業污染源達標排放以來，遼寧省大力推行清潔生產，并出臺了《遼寧省清潔生產工作實施方案》（2001－2005年），對工業污染的防治，從減少全省企業污染物排放總量著眼，而不僅僅注重廢水濃度的達標排放，有效地提高了資源利用率，大大減少了污染物的排放。

2.3 省市聯動

在遼寧省環境保護政策的發展過程中，省、市在制定環境規劃、開展環境項目、出臺規章制度等方面的聯合互動對遼寧省的環境保護工作產生了一定的積極作用。比如在“以環境保護優化經濟發展”的試點行動中，撫順市率先開展了以環境優化經濟發展試點；遼陽市開展了以環境優化產業結構和縣域經濟發展專項行動；朝陽市實施了以水資源綜合利用推動缺水城市經濟發展試點。

［1］王 華，蘇春海.可持續發展的環境政策思考［J］.河南社會科學，2008，16（1）：67～69.

［2］朱曉波.遼寧生態建設和環境保護的近期財稅政策選擇［J］.財經問題研究，2005（12）：61～62.

［3］遼寧省人民政府.遼寧省“十五”環境保護專項規劃［R］.沈陽：遼寧省人民政府，2011.