共青團與青年事務管理初探

周敦文

（武漢大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430072）

1 引言

青年是指14～28歲由少年到成年過渡、身心從不成熟到成熟的人群。一方面，青年是社會進步、經濟發展過程中最積極最有生氣的力量。另一方面，青年是處于心理和生理未完全成熟的群體，容易發生變化。“青年問題社會化，社會問題青年化”反映了當今社會青年問題的發展趨勢。在經濟社會快速發展的過程中，各種社會矛盾不可避免地影響到青年的生存發展，青年問題容易成為社會矛盾的綜合反映。如世界銀行2007年關于青年的研究報告指出:青年已占全世界失業大軍的一半。青年群體也易成為社會潮流的推動者，當潮流具有反社會性并且缺乏正確引導時，就會形成社會動蕩。因此，青年對國家穩定、民族團結、社會進步、經濟發展具有重要的意義和作用。

聯合國秘書長在54屆聯大報告中提出:“青年，像其他人口群體一樣，有著他們自己獨特的關注和問題，這要求對此作出特殊反映。這些關注、問題及解決方式都必須融入政治決策和社會、經濟發展中。”［1］因此，世界各國紛紛成立了專管青年事務的政府機構，以協調、規劃等手段共同解決青年的生存與發展問題。在我國基本形成了有中國特色的青年事務管理機制，主要是由共青團和它領導下的青年聯合會協助、協調政府的教育、勞動、司法、文化等部門共同管理青年事務。

2 共青團協助政府管理青年事務的現實意義

青年事務是指圍繞青年社會教育、勞動就業、生活娛樂、婚戀家政、社會交往等青年成長成才、生產生活的基本需求和青年群體生存與發展的狀況，政府和各類經濟、社會組織依照有關法律、法規和政策、制度，對青年這一特殊社會年齡群體行使教育、監督、管理、保護、發展等職能過程中所涉及的綜合性服務事項［2］。

2.1 有助于鞏固執政黨群眾基礎，實現共青團的事業大發展

《中國共產黨章程》中明確規定:“中國共產主義青年團是中國共產黨領導的先進青年的群眾組織，是廣大青年在實踐中學習共產主義的學校，是黨的助手和后備軍。黨要支持共青團根據廣大青少年的特點和需要，生動活潑、富于創造性地進行工作，充分發揮團的突擊隊作用和聯系廣大青年的橋梁作用。”1988年5月，團中央制定的《關于共青團體制改革的基本設想》中，就明確提出共青團組織要“積極承擔政府委托的青少年事務，發揮好黨和政府聯系青年的橋梁和紐帶作用”。1999年5月4日，胡錦濤同志代表黨中央在紀念五四青年運動80周年紀念活動講話中，提出要求共青團積極協助政府管理青年事務。2002年江澤民同志在紀念共青團成立80周暨五四運動83周年會議上要求共青團組織積極協助政府管理青年事務。2003年7月，團十五大通過的《團章》第一次把“積極協助政府管理青年事務”寫入了總則。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出:“支持工會、共青團、婦聯等人民團體依照法律和各自章程開展工作，參與社會管理和公共服務，維護群眾合法權益”。

共青團組織管理青年事務的非政黨屬性的職能既是對共青團組織群眾性發展的表現，也是對中國共產黨執政地位的鞏固和加強。共青團幾十年來的成長歷程表明，只有團結和帶領廣大青年緊緊圍繞各個時期黨的中心任務開展工作，始終堅持對黨負責和對青年負責的一致性，共青團的事業才能得以生存和發展。

（1）中國共青團管理青年事務有利于為中國共產黨積累青年群眾基礎。共青團的群眾性是獲得青年支持，鞏固黨在青年中社會基礎的保障，是共青團存在和發展的基礎。共青團的工作由于面向青年，因此共青團的工作要求符合青年的利益和特點。社會轉型使得青年群體分層加深，青年流動速度加快，不同青年群體中產生了新的多元化需求。共青團能不能吸引和凝聚青年跟黨走，關鍵在于能不能以青年為本，關心青年的成長需求，代表青年的權益，反映青年的呼聲。共青團不僅要滿足精英青年發展的需求，也應滿足弱勢群體在實際工作和生活中的身心需求和利益保障，使青年對共青團組織產生認同感和歸屬感。只有滿足青年發展需求，共青團才能凝聚青年在這個組織中，從而加強中國共產黨在青年中的執政基礎。

（2）共青團管理好青年事務有利于發揮共青團聯系黨和青年的紐帶作用，使中國共產黨掌握青年的發展脈動。共青團組織對青年發展進行社會服務，通過團組織的網絡化體系，可以直接接觸和服務于每一個青年個體。對于青年生存發展的狀況，青年在社會化過程中凸現的問題，青年問題不同的覆蓋面積，共青團能在比較直接的接觸和總結中有所體現和反映。這對于中國共產黨掌握青年發展脈動，以及由此折射出的社會問題有比較準確的把握，從而有利于國家大政方針的制定和調整，推動社會健康發展。

我國目前社會制度和組織的架構中，共青團既要擔負黨的青年工作任務，同時也是協助政府管理青年事務的主要執行者，雙重的職責決定了其在青年事業發展中的核心作用。協助政府管理青少年事務，是共青團發揮國家政權的重要社會支柱作用，鞏固黨的執政基礎的需要，是適應轉變政府職能，實現“小政府、大社會”轉變，參與社會管理與公共服務，也是實現團的事業更大發展的需要。

2.2 有利于維護青年合法權益，解決其生存發展問題

目前中國正處于一個從傳統形態向現代形態的社會急劇轉變時期。經濟結構的“工業化”與社會結構的“城市化”、文化的“世俗化”等進程齊頭并進。尤其是經濟體制由計劃管理體制向市場經濟體制的轉軌，使得舊的被覆蓋的社會問題或社會需要，可能經歷一個喪失制度應對或缺乏制度照顧的狀態，導致社會功能的紊亂與失序。社會因此而變得更加的復雜及分化，青年社會化的環境變得更為嚴峻與苛刻，青年自身承受的壓力顯著地加重和延長。青年對更為復雜和快節奏的社會生活適應不良，青年的社會教化與養成健全人格必然衍生出問題，青年問題一方面是青年自身的發展問題，比如青年教育問題，學業低落部分原因是青年自身的資質有限，努力程度不夠；部分原因在于教育機會、教育資源、教育條件方面等問題。而學業低落會使許多青年將來無法適應社會的需要。青年問題另一方面是由青年而生的社會問題，如青年越軌犯罪問題，當今世界各國的犯罪構成中，青年犯罪都占了非常大的比率，在我國當前的全部刑事犯罪案件中，25歲以下的青少年犯罪占到70%左右。同時青年就業難不僅是中國的社會問題，也是世界的問題。我國社會轉型從經濟、社會、文化以及信息革命等方面都對青年產生巨大的影響，青年事務己經超越家庭、學校、工廠和社區等社會空間的限制，與人口流動、市場經濟、社會保障、信息傳播、大眾文化等構成多層次與多側面的復雜關系。

工業化帶來的經濟調整和產業結構調整，青年處于失業率上升及擇業機會增加的悖論狀態；城市化和市場經濟帶來單位人正向社會人轉變，社會流動性增大；農村進城務工青年巨增現象。生活現代化與網絡化，使青年與傳統意識形態日益疏離，文化多元化甚至使部分青年出現信仰危機、信念危機、功利主義、實用主義、自由主義等，道德失范，拜金主義現象的泛濫；改革開放中社會階層及人群的迅速分化導致文化上的多元化價值取向，東、西方文化與宗教文化沖突與融合交織，使青年對各種不同甚至相悖的價值取向感覺無所適從。上述問題的凸顯為政府、家庭和社會提出了新的挑戰。青年發展需求和青年問題不只存在于某個地方，而是在社會任何角落，有青年的地方就存在青年發展需求和青年問題，這就要求青年事務管理組織具有全方位網絡化覆蓋特征。中國共青團組織規模龐大，而且滲透在每一個支部，科層制的網絡體系讓中國共青團既能總攬全局又能直接觸及青年發展與青年問題的每一具體案例。從我國的實際情況看，建國后從事青年工作的官方機構一直是共青團，如果我國和國外一樣在傳統職能部門系列再單設政府青年事務機構，一是容易造成職能交叉，二是從上而下的機構再設成本非常大。共青團在組織網絡全方位、從事業務全面性上最符合青年事務管理組織的特點和要求，共青團利用所具有的政治優勢、社會基礎優勢、隊伍優勢、智力年齡優勢、工作經驗優勢承擔起協助政府青年事務管理。有利于滿足青年發展的需求，促進青年教育、就業，預防和矯治青年犯罪，維護青年合法權益，解決青年社會化過程中諸多問題。

3 共青團協助政府管理青年事務存在的問題

3.1 共青團管理青年事務的主導地位需要法律性規定

共青團是執政黨的青年組織，這種政治屬性決定了共青團要發揮好助手和后備軍的作用，就要承擔起政黨的青年工作，首先，要把優秀青年凝聚在黨和團的周圍，向黨推薦優秀的年輕人。其次，為黨做好穩定青年、化解青年利益矛盾的思想引導工作，促進青年與社會和諧發展。共青團具有青年的全覆蓋網絡型組織、具有從事青年工作得天獨厚的人力資源、社會資源、組織資源、經驗資源、智力資源、政治資源，是國家政權的重要社會支柱，與青年事務的社會公共性相匹配，是中國最適合也最接近青年事務管理組織要求的組織。共青團的群眾組織屬性決定了共青團要承擔青年事務。共青團是青年的群眾性組織，是青年具體利益的代表和維護者，在一定意義上負有非政府社會組織的功能。

我國《中華人民共和國未成年人保護法》第一章總則中規定，共產主義青年團、婦女聯合會、工會、青年聯合會、學生聯合會、少年先鋒隊及其他有關的社會團體，協助各級人民政府做好未成年人保護工作，維護未成年人的合法權益。《中華人民共和國預防未成年犯罪法》第一章第三條規定，政府有關部門、司法機關、人民團體、有關社會團體、學校、家庭、城市居民委員會、農村村民委員會等各方面共同參與，各負其責，做好預防未成年犯罪工作，為未成年身心健康發展創造良好的社會環境。但無其它相關法律明確賦予共青團管理青年事務的主導地位，因此，共青團組織作為具有管理青年事務的合法性行政主體缺少法律性確認。

在事關青年生存與發展的所有問題上，沒有一項職能是共青團的“專責”。缺少法律支撐，共青團在協助、協調教育、司法、勞動等政府部門和其他非政府組織共同管理青年事務的凝聚力、整合力、號召力、輻射力受到直接影響。這種影響不僅會削弱共青團管理青年事務的效果，而且也不利于規范政府行為，不利于優化青年成長的社會環境和保障不同地區不同階層青年平等享有受教育權、就業權、健康權、社會參與權。

3.2 共青團組織機制與青年事務管理不相適應

作為黨領導下的先進青年的群眾組織，我國共青團組織盡管實際上承辦了政府應當承擔的青年事務。例如組織實施除學校以外的全方位社會青年公民教育；指導青年閑暇文化生活沿著健康的方向發展；承擔青年和青年事務專項課題的調研工作；履行對青年組織社團及中介機構的管理職責；開展對特困及不良青年的關心、教育、幫助、挽救工作，組織青年的國際間的文化交往與合作活動。但是在青年事務中發揮核心作用的共青團組織，其職能定位與青年事務管理組織的基本性質之間存在一定的差異性。首先，單純的群團組織沒有行政權力、執法權力，共青團群眾團體的性質與青年事務制定青年政策的核心任務不相適應。政府是制定國家和地方政策法律的主體，共青團雖然在政府青年工作中承擔一定的任務，但并未被納入政府的行政體系，其在青年政策法律的制定過程中不能起到主導作用，即使促成關于青年發展問題的立法，也無法主持貫徹實施和有效監督。并且青年成長與發展的事務涉及社會各領域、各部門、各團體，單靠共青團群團組織的身份難以統籌協調，無法獲得穩定持續的資源來開展青年工作、推進青年事務。其次，共青團組織人員流動性與青年事務管理持續化之間不相適應，共青團為黨輸送了大量優秀青年干部的同時，也造成了隊伍的不穩定，這對于青年事務的常態、持續有效管理工作是不適應的。

3.3 網絡發展對共青團工作造成影響

21世紀是一個網絡化時代。網絡對人類社會政治、經濟、文化及日常生活的各個層而均產生深遠影響。青年精力充沛，思維活躍，熱愛自由，渴求認同，想象力、創造力豐富，求知欲、表現欲強烈，喜愛標新立異、展現自我、張揚個性，參與社會事務熱情高，其思想和行為與網絡所具有的開放性、互動性、平等性、實時性、多元性和虛擬性高度契合。對網絡的廣泛使用，已成為當代青年不同于以往的重要特征。網絡的發展，給共青團行政化組織體系中的聚集方式和工作方式帶來沖擊，對共青團組織、引導、服務青年的職能實現提出嚴峻挑戰［3］。

（1）網絡對共青團的組織職能的挑戰。網絡的虛擬性、直接性、開放性，使青年突破了傳統社會中狹小的人際交往范疇，擴展了自身的交際空間，網絡以其空前強大的號召力和動員力正逐漸成為一種新型的組織形式，并日漸受到多數青年的認同。共青團行政化傳統自上而下“發指示、做宣傳、傳命令”式的工作方式對青年吸引力自然削弱。

（2）網絡對共青團的引導職能的挑戰。網絡以其平等性、互動性和豐富的內容吸引廣大青年，使得共青團傳統單向灌輸教育方式的權威效力被削弱，加上網絡上魚目混珠的資訊，矛盾沖突的多元化文化誘發青年人生觀、價值觀的沖突和失范。如何凈化網絡并利用網絡吸引、凝聚青年，對他們進行正確有效人生觀、價值觀引導，成為網絡時代共青團工作的一大挑戰。

（3）網絡對共青團的服務職能的挑戰，網絡能夠滿足了青年多樣化、個性化的服務需求，使其對網絡的依賴逐漸增強，共青團統一化單一化管理模式缺乏吸引力，如何利用網絡平臺，加強對青年的多樣化、個性化服務職能，是網絡時代共青團工作面臨的又一挑戰。

4 改善共青團工作問題的路徑選擇

4.1 加強立法工作，為共青團管理青年事務提供堅實的法律基礎

共青團組織要積極推動通過人大和司法機構，制定《青年法》，明確共青團承擔青年事務的法律地位和相應職權，使共青團組織在積極履行這一職能時，不僅符合黨的要求和團章的規定，更有法可依。爭取人大和政府法制部門的理解和支持，在今后起草法律、法規及規章過程中，凡涉及與青年相關的立法都應征求共青團的意見，通過立法的參與和組織，使共青團真正為青年提供法律保護，保障他們的合法權益。應推動青年政策法律體系的建設，針對青年需求和問題的各個方面，努力建設完整配套的青年法律體系，如法律界定和司法保護，教育權，健康權，勞動就業，福利服務，社會保障等；使青年政策法律既有宏觀的、原則性的基本法，又有具體的、制約執法過程的執行法；既有全國性法律，又有地方性法規。共青團要促進法律執行機制的建立，開展青年事務調查，研究青年的需求、青年的社會問題和社會中的青年問題；對現有的有關青年法律進行疏理，查漏補缺地向國家權力機關提出關于青年的立法的動議和議案；通過行政機構、社會輿論新聞媒體、法律具體的案例等反映青年需求及青年權益保障問題；在實際工作中，推動和監督已頒布的青年政策和法律法規的執行。

4.2 健全工作機制，創新共青團管理青年事務工作模式

在全國范圍內建立青年工作聯席會議制度，不僅為共青團組織協助政府管理青年事務搭建平臺，也為各相關黨政部門、人民團體和社會組織參與青年工作、支持青年發展提供了重要載體。在省市級層次，共青團組織不僅是聯席會議的成員單位，還應是青年工作聯席會議的主辦單位，除了日常開展的各類青年工作之外，還承擔青年工作的統籌、協調職能，承擔為各成員單位開展青年工作的服務、保障職能。青年工作聯席會議隸屬于政府管理之下，成為青年事務管理的專門機構。

創新共青團組織的職能和工作模式，共青團不僅作為黨的助手，作為黨聯系青年的橋梁和紐帶，要做好服務青年的工作。并且要充分意識到隨著我國社會發展和時代的進步，作為政府公共管理、公共服務重要內容的青年事務，所要解決的是青年生存和發展而面臨的實際問題。這就要求共青團組織切實轉變工作觀念，實現從教育青年到協助政府管理好青年事務的轉變，從過去注重對青年的靜態管理和單向教育，向對青年的動態服務和保證其社會參與過渡，以更好地履行其作為國家政權的重要支柱的作用。當前，尤其要加快工作方式轉變，將自上而下、行政命令式的領導機制轉變為更具參與性、更加友好型的管理方式。特別是在基層組織，要積極推行類似于青年中心的會員制、理事會制等自治性的管理模式。為此要加強團的隊伍建設，首先是思想建設。要增強團干部政治意識，運用馬克思主義的立場、觀點分析、看待和青年問題，把解決好青年問題提高到涉及執政黨地位的鞏固、國家穩定、民族團結的政治高度上去。要增強團干部務實意識，把竭誠服務青年作為一切工作的出發點和落腳點，推進務實的舉措。要增強團干部合作意識，著眼于青年的全面發展，多渠道、全方位整合好黨政機構、社會團體、企事業單位、家庭社會各方面資源。優化青年的成長發展環境。其次是組織建設，建設一支相對穩定具有專業化水平的青年事務管理的團的專職干部隊伍。

4.3 加強共青團的網絡建設工作

為了應對網絡對共青團引導、組織、服務青年職能實現的挑戰，創新管理青年事務工作模式，當前另一個重點是要加快網絡建設。共青團組織必須深入了解、準確把握網絡時代青年的新特點和新需求，把網絡作為組織青年的重要方式來利用，推進團的網絡建設，擴大對青年的覆蓋，努力掌握在網上組織、引導、服務青年的主動權。

（1）加強服務青年發展的專業網站建設，要支持并推動團屬青年網站的發展，加強為青年提供實際服務的專業網站建設）結合青年的現狀，合理設置網站的分類，以適合青年成長的科學、文明、健康的知識、信息和游戲等來充實網絡內容，提升網站質量。

（2）開發符合青年需求的網絡產品。要針對青年身心發育的規律和特點，大力開發適合青年特點的網絡文化產品，提高面向青年的網絡產品開發能力，推動優秀網絡文化產品不斷涌現，不斷滿足青年網民多樣化的需求。

（3）優化引領青年進步的網絡環境。積極利用網絡幫助青年樹立正確的人生觀、世界觀和價值觀，弘揚民族精神和社會公德，培養文明的網絡觀念和行為。設置凈化網絡環境的保護屏障。及時剔除有害網絡垃圾。使青年健康、快樂成長，促進青年成才。

［1］趙 勇.國外青年與青年工作［M］.北京:外文出版社，2003.

［2］浦東新區青少年事務署.浦東新區青少年事務［R］.上海:浦東新區青少年事務署，2001.

［3］安國啟，衛劉華.關于網絡時代的青年和社會發展與共青團工作創新［J］.中國青年研究，2011（2）:15～16.

［4］李 輝，張云揚.共青團承擔政府青年事務的幾點思考［J］.淮海工學院學報:社合科學版，2010（11）:61～62.

［5］李東玲.共青團組織如何協助政府管理青少年事務［J］.長春工業大學學報，2010（12）:31～33.

［6］宗 明.構筑共青團工作新格局［M］.上海:上海大學出版社，1998.

［7］胡 軍.第三部門理論與青少年事務［M］.上海:上海社科院出版社，2002.

［8］黎陸聽.青少年事務與政策研究報告［R］.天津:天津社會科學院出版社，2003.