第三方運營在中國環境管理中的應用前景探討

楊儒石,孔范龍,郎曉輝 ,吳玉光

(青島大學化學化工與環境學院,山東 青島 266071)

1 引言

環境問題的制造者是污染者,而對公眾利益的保護者是政府,政府受到政績和經濟利益的驅動下放松對企業的監管,企業在低違法成本和不健全的環境制度中謀求利益[1]。在這個斗爭中作為第三方的其他團體需要發揮作用,社會分工和政府職能的改革要求第三方的介入。因此,討論第三方在環境管理工作中介入有助于為這一趨勢做準備。

2 第三方參與的背景

2.1 環境管理中政府的“缺位”與“越位”

隨著近代工業的發展以及人口增多,人們無限制的開發利用自然資源,導致環境資源數量和質量急劇下降。此時,市場自發的調節出現了“市場失靈”,結果導致環境資源價格扭曲。這就要求有一個角色來對環境資源的產權加以界定,并對生產的負外部性加以懲罰,正外部性加以補償。作為制度供給者,政府負擔起了這個責任,并成為了環境保護和管理的主要角色。

在我國,各級政府是環境保護的主管部門,環保部門作為分管部門,其他諸如水利部、林業局等也具有相應的環保權限,這使得政府環保職能很大,卻又沒有一個專門的綜合的部門來負責和協調[2],導致政府在政策法規供給和監督檢查方面不足,不能有效彌補自然資源和環境價格等不完全的市場機制。公眾依賴政府提供環境服務和懲罰污染者,但是政府和企業之間又有著復雜的利益糾葛,對企業的行為不能有效監督,政府的管理出現了“缺位”的現象;同時,一些政府工作事無巨細和大包大攬,導致政府權利供給的過剩,出現“越位”的現象[3]。

2.2 第三方運營的社會基礎

如果要求生產者負責處理其運行過程中產生的廢棄物,并對自己的產品的全生命周期進行負責,會使很多生產者不堪重負,從而導致大量的生產者選擇繳納排污費而不是設法解決污染問題。另一方面,社會上還存在大量的,被排除在環境管理之外的團體：包括其他的企業、公眾和非政府組織等。如果將他們納入環境管理的范圍,賦予適當的權力,可能會成為在政府和污染者之間的第三方,承擔本該屬于政府或污染者的工作,使得政府和污染者專注于自己的業務。

2.3 第三方介入模式的優點

在環境保護和管理中,將政府和生產者的一部分工作交由專業的第三方來處理,有以下優點,包括第三方的加入有利于環保工作的專業化,提高環保服務質量;減輕了生產者和政府的負擔,使其專注于自己的工作范圍,提高了工作效率;政府,生產者和第三方相互監督,有助于環境信息的公開透明和環境糾紛的公平處理。

3 第三方參與的形式

3.1 第三方環境監理

第三方環境監理是指環保主管部門不直接干預,而是通過第三方對建設項目施工期全過程實行監管,監督環境影響評價環節以及“三同時”制度的落實情況,加強建設項目施工階段的環境管理,控制施工階段的環境污染和生態破壞[4]。

第三方環境監理在我國開展已經有數年的歷史了。2002年10月,國家環境保護總局等6部門聯合發出通知,首次對新建青藏鐵路等13個建在生態敏感區和對生態環境影響突出的國家重點工程實行第三方單位工程環境監理試點,要求工程環境監理單位必須在施工現場對污染防治和生態保護的情況進行檢查,確保各項環保措施落到實處。之后,國家環境保護總局公布了《關于開展建設項目第三方環境監理制度的設想》,明確提出了建設項目的第三方環境監理問題,引起社會各界的廣泛關注[5]。目前第三方環境監理在各地已完成多起試點項目。

3.2 第三方環境監測

第三方環境監測,是指環保部門委托從事環保技術服務的專業公司對其轄區內的在線監控系統進行統一的維護和運營管理。這些公司一般是依據《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》的規定,獲取了環境染污監控、治理設施運營的資格并且獨立于被監測企業和環保部門的第三方實體,它們受環保部門的委托并對環保部門負責,為政府、企業及公眾提供客觀公正、準確可靠、實時連續的環境監測數據。

該模式具有諸多優點,包括它能夠充分發揮設備的作用,克服了監控設備由企業自身管理的弊端,從根本上改變了過去設施安裝后無人管理、基本處于停運或半停運狀態的局面;第三方運營可以通過集約化的管理降低運行維護成本;運營部門可以為環保部門分擔大量瑣碎、繁雜的工作,讓環保部門有限的人力集中投入到行政管理、監督、監察和行業指導的本質工作上去。

3.3 第三方評估

第三方評估包括污染損失評估、環境質量評估等,也包括環境影響評價。事實上,第三方評估常常是以第三方測評的形式出現的,要想發揮好第三方的評估,離不開第三方監測。許多學者認為,尋找一個獨立的第三方來完成環境的各項評估,包括環境影響評價是很合適的。目前的環境影響評價是“第三方”參與,但“第三方”往往是與環保部門有天然聯系的環科所等單位,或者無法擺脫企業干預的中小型環評單位,最終導致了環評結果的扭曲。在環境影響評價的公眾參與部分,交由專業的第三方處理,也有許多學者討論[6]。

3.4 環保設施的運營

把環保設施交由第三方運營在國內外都已經開展。國內在水處理、垃圾處理設施的BOT、TO T等運營模式方面已有很多實踐。政府作為環保設施的所有者,由政府出資建立環保設施,并以招標的方式使企業獲得一定年限的運營權;而在政府預算不足的時候,政府給予企業一定的優惠措施和經營權利,由企業建立環保設施,這樣既達到了目的,又充分利用了社會閑散資金。環保設施的運營也不限于BOT、TO T這類模式。企業之間也可以相互達成協議,建設廢水處理設施,對于處理能力較大的,還可以代為處理其它企業的污水。

3.5 第三方回收物流

依據循環經濟3R的原則和生產者責任延伸制度,要求生產者在生產過程中負責產品整個生命周期的環保設計。然而回收環節有一定難度,如果采用上門服務則投入的人力物力都比較大,如果由消費者送到回收點又會影響消費者的積極性。因此,在回收過程中的物流和處理2個階段,第三方適宜介入物流方面。

第三方回收方面,典型的組織有德國的回收中介組織DSD,日本的回收情報網絡,加拿大蒙特利爾市的回收組織,美國的社區協調中介機構等。我國已經制定了廢棄物回收的法規,只是公眾積極性并不高。因此,政府有必要制定一系列有操作性的規定來規范和指導第三方回收單位的回收行為。例如制定生活垃圾分類政策和行業政策,創立押金制度,扶持從事廢物回收、加工再利用企業的發展,進行環保標識認證,政府采購再生產品,以舊換新,以租代售等[7]。并且要處理好利益分配、法規執行力、技術支持和公眾意識等問題。

3.6 其它領域

除了以上提到的幾個領域,第三方參與環境管理還有多種形式。例如針對城市內公共設施的PPPUE模式,該模式的核心目的是通過促進公共部門與私人部門的合作,提高城市貧困居民獲得城市基本服務的程度。PPPUE模式,其典型的結構為：政府部門或地方政府以政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同,由特殊目的公司負責籌資、建設及經營[8]。

4 結語

(1)目前法律法規不健全,在第三方授權、職責定位和違規懲罰等方面也沒有統一規定,不利于第三方介入模式的正規化。

(2)中央政府和地方政府事權財權不均衡,導致地方政府環保積極性低,通常只進行簡單的行政處罰和收費。

(3)目前有相當一部分適合于成為第三方的團體,因為利益的原因,不能堅持自己的觀點。因此政府應當放開部分權力,推行部分學術機構去行政化改革,提高非官方環境保護分子的數量,從而在人力資源和氛圍上建立第三方運作的基礎。

[1]曹鳳中,周國梅.法律與利益的碰撞[J].環境經濟,2006(8)：49～53.

[2]李 新,程會強.環境管理中政府權力的界定問題研究[J].科技創新導報,2008(36)：181～182.

[3]陳阿江.水污染事件中的利益相關者分析[J].浙江學刊,2008(4)：169～ 175.

[4]張利民,鄒 敏.在江蘇省開展建設工程第三方環境監理的思考[J].江蘇環境科技,2002(12)：26～27.

[5]王寶乾.建立城市污水與垃圾處理監管體系的新思路[J].水利經濟,2006(11)：42～ 43.

[6]許麗忠,李家兵.探析中國建設項目環境評價公眾參與的實施主體[J].福建師范大學學報：自然科學版,2006(10)：112～116.

[7]朱 梁,王 燕.德國垃圾管理模式及其啟示[J].中國資源綜合利用,2009(12)：44～ 45.

[8]孟偉慶,李洪遠.PPPUE模式及在中國的應用前景探討[J].環境保護科學,2005(10)：63～66.