淺析政府在低碳經濟發展中所起到的作用

錢笑盈

2003年低碳經濟由英國政府提出，是指依靠技術創新和政策措施，實施一場能源革命，建立一種較少排放溫室氣體的經濟發展模式，從而減緩氣候變化。低碳經濟的實質是能源效率和清潔能源結構問題，核心是能源技術創新和制度創新，目標是減緩氣候變化和促進人類的可持續發展。當前，各國政府都對低碳經濟表現出極大的關注。中國是世界上人口最多的國家，也是世界上最大的煤炭消費國。以煤炭為主的能源結構決定了我國溫室氣體的排放規模龐大。因此，結合中國的國情，對如何通過政府政策的引導與激勵來發展低碳經濟進行深入研究是十分必要的。

一、政府在低碳經濟發展中的地位

氣候變化影響到全球的政府治理結構的變化。國際經驗表明，政府在低碳城市發展中扮演著重要的角色。在氣候變化與政府治理的關系方面，有國外學者將政府作用概括為3個方面:第一，政府作為監管者，通過立法和政策制度創新為低碳城市發展提出目標和可能的措施；第二，政府作為提供者，通過財政預算和有效手段為低碳城市發展提供條件和支持；第三，政府作為促進者，通過促進社會其它部門，包括各級地方政府、社會機構、企業、市民等方面，來推動低碳城市的發展。國內有的學者認為，低碳經濟就是政府、公民、市場共同協作的發展模式。氣候組織的報告認為，中國城市低碳領導力主要有4個要素，即政策制度、技術創新、融資機制與多方合作。我們認為，政府無論是監管者、提供者還是促進者，政府的政策制度創新是低碳城市發展的關鍵，政府通過政策導向和制度設計，引導、推動、促進、示范傳統的城市向低碳城市轉型。因此，政府的一系列政策制度安排是發展低碳最重要的因素。

二、政府在支持低碳經濟發展中的具體措施

(一)政府在低碳經濟發展中的政策選擇

1.調整能源結構，開發低碳能源

未來一段時期以內，傳統的化石能源在我國能源生產和消費中的主體地位依舊會保持不變。從優化能源結構和保護環境的角度看，發展低碳和零碳能源，促進能源供應的多樣化，是減少對化石燃料的依賴、降低排放的必然選擇。但需要注意的是，能源結構的調整受資源稟賦、技術狀況和經濟成本的約束，如果能源總量仍大幅增長，那么結構調整就有可能無法滿足能源供給的需求，化石能源的消費總量仍可能大幅增加，政策的效果也會大打折扣。所以，能源結構的調整必須與能源消費的總量相適應。

2.強化節能，提高能效

節能是保證能源結構調整、能源總量供應、實現能源安全、環境保護和提高競爭力的重要保證。有專家預測，通過強化節能和提高能效的政策措施，中國有望將2020年的能源消費總量減少15%以上。國際能源機構(IEA)預測，未來20年，世界能源強度年均需下降約為1.1%，中國要實現這一目標，其能源強度年均下降2.3%。因此，抓好工業、交通和建筑這三大部門的能效改進將是中國未來節能工作的重點。

3.調整產業結構，限制高碳產業的市場準入，倡導產業低碳化

產業結構對碳排放會產生較大影響，同等規模或總量的經濟，如果技術水平相同而產業結構不同，則會導致碳排放量相差較大。以工業制造業、建筑業和交通運輸業為代表的第二產業則是能源大戶，需要大量消耗能源。我國正處在工業化高速發展時期，第二產業在一定的時期內還會顯示強勁的勢頭，這也是發展的客觀需要。所以，根據國情大力調整產業結構，倡導產業低碳化，這是我們當前需要解決的重大問題。

(二)政府支持對低碳技術的創新

技術創新主要表現在三個基本方面:一是對新技術的研發；二是新技術的運用；三是新技術替代。技術創新的直接結果是:經濟中大規模能源利用率的提高，新型清潔能源的替代效率提升。政府需在低碳技術創新上加大對關注力度，增加對低碳技術創新研發的資金，培養技術人員，向發達的低碳城市、低碳國家取經，掌握熟練對低碳技術的實際應用，去粗取精，開發新的綠色技術，代替落后高碳的老技術。

1.充分調動民間力量制定科技措施的積極性

僅僅依靠政府“自上而下”的科技措施很難達到對科技進步最有效的激勵，以公司企業、行業商會、民間團體為代表的民間力量，才是經濟模式由高碳向低碳轉變中的中堅力量和行為保障。唯有他們才最清楚這一歷史變革中需要什么樣的科技措施來激勵創新激情，保障創新者的合法權益。因此，政府應該鼓勵公司企業、行業商會、民間團體制定自己的科技促進措施，通過這種“自下而上”措施的制定，鼓勵各經濟、社會組織為科技創新、產業結構轉型貢獻自己的力量。

2.建立科技措施之間相互配合的促進機制

科技措施中法律制度的強制性決定了其能夠為科技進步提供強有力的保障，但又受制于其滯后性；而科技措施中的科技政策雖然因其靈活性能夠為科技進步提供最及時的激勵，但又受到缺乏權威性與強制性的限制。因此，必須尋求兩者互補的方法，使不同層次科技措施的作用最大化。

3.完善科技措施的構成體系

完善的科技措施不僅應包括對科技創新進行激勵與保障的科技制度，對科技發展進行引導的科技政策，還應包括對科技創新資本進行保護的措施。雖然社會資本對科技創新的投入在很大程度上是一種商業行為，但這些資本的投入對科技的進步及經濟發展模式的轉型具有重要意義，從這個意義上講，這類投入又具備一定的公共行為性質。因此，對于社會資本投入科技創新所帶來的風險不能僅由社會投資主體“埋單”。

(三)政府支持低碳融資的做法

作為京都議定書的簽訂方，我國政府持續不斷的在共同碳減排和低碳技術等領域與國際開展交流與合作，國際碳交易項目、政府合作減排和國際組織援助計劃為我國低碳發展注入大量資金，如CDM項目可以為國內減排企業提供碳交易的機會。從國內看，政府開始安排專項資金用于發展低碳產業，尤其扶持新能源技術開發，強調綜合運用價格、財稅等經濟杠桿和法律、行政手段，促進企業節能減排工作。

各發達國家在節能方面已經有比較完善的法律框架，往往法案中規定了政府發展低碳經濟的財政預算和資金安排。在立法保障的基礎上，各國紛紛制定了各種激勵政策來降低碳排放量，鼓勵節約資源，發展低碳技術。在財政投入方面，西方各國無一例外的都投入巨資發展清潔能源，并且規定了新能源占傳統能源的百分比，逐步提高，力爭使可再生能源成為民眾的主要能源。在稅收方面，稅收制度為政府發展低碳經濟提供了主要資金來源，國外普遍開征了能源稅和環境稅，對空氣、水污染、廢物噪聲以及其他多種產品征稅。在調動民間資本方面，在加大財政支持力度的同時，各國還紛紛采取了金融支持政策，主要是通過財政貼息等手段，引導各類金融機構對有利于節約資源和減輕環境污染的重點項目給予低息貸款，無擔保貸款等；同時強調政府綠色采購，用政府支出直接消費綠色產品。相比之下，我國用于節能領域的財政資金雖然每年都有提高，但占國家節能減排總收入的比例不高。在推進減排方面，我國有比較豐富的政策調控手段。主要有財政政策、綠色信貸政策、綠色貿易政策、綠色證券政策、排污權交易等。

(四)政府積極組織參與國際經濟技術合作，增強自主創新能力

由于低碳經濟在中國的發展還處在起步的階段，如果僅僅依靠自身的技術實力，中國很難真正發揮低碳經濟的潛力，所以必須積極引進發達國家先進的低碳技術。然而，由于商業化利益的考慮以及發展中國家技術吸收能力的限制，低碳技術的國際間轉移進展十分緩慢。因此，非常有必要進一步發揮國際間協議的作用，來推進發達國家向發展中國家的技術轉讓。我國當前的策略是要加大與國際社會尤其是低碳經濟發展較好的國家之間的合作與交流，積極從發達國家引入成熟的技術，提升引進消化和再創新能力，加強自主創新，推動低碳經濟的發展。

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[2]郭萬達，劉藝娉.政府在低碳城市發展中的作用——國際經驗及對中國的啟示[J].開放導報，2009，(6).

[3]徐楚錕.政府引導下的低碳經濟融資方式研究——以商業銀行為例[N]，2010-12.

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