電子政務下政府信息資源共享機制的構建

趙 強，曲海鵬

(1.山東科技大學文法學院，山東青島 266510;2.章丘市檢察院，濟南 250200)

一、探討共享機制的必要性

所謂機制，原指機器的構造和運動原理，現用來說明事物各有關部分在一定結構與功能的基礎上所形成的內在活動方式，以及事物各有關組成部分之間的相互聯系和制約關系［1］。機制在一個系統中一般會發揮基礎和根本的作用。在理想狀態下，具有良好機制的系統能夠根據外部條件的變化快速地做出反應，進行自我調試，調整原定的計劃和策略，確保目標的達成。將機制引入政府信息資源開發與共享的研究領域，意在理順政府創新管理體制下的行政權力、信息資源及隱含在二者之間的利益這3種要素間的相互作用和關系，并通過合理的制度設計形成相對穩定的管理機制就構成了政府信息資源共享機制。

自電子政務興起以來，政府信息資源的共享和開發利用就已成為熱點話題。現在依然在探討研究這個問題，意味著這個問題尚未形成有效的解決方案。過去的解決思路有著很強的計劃經濟色彩，既然信息資源匱乏，共享不充分，開發利用不足，那么國家就制訂規劃，增加投資，加強基礎網絡和數據庫建設，加大各地信息資源的整合，但從這幾年的實施效果來看并不理想。究其原因，實施方案適應性差、生命力不足，也就是說沒有形成有效運行的機制。依托電子政務和信息技術的發展為支撐，根據信息流、權力流、利益流的特點，通過合理的制度安排，有效地配置政府信息資源，深度挖掘政府信息資源的潛力，形成較為穩定的政府信息資源共享運行機制非常必要。該機制具有3個特點。

1.是一種多結構的動態平衡

在政府信息資源共享機制中，權力、信息及利益構成了機制的靜態要素結構;信息流通引發的權力變化、利益增減及三者之間的互動作用構成了模式的動態運作形式;結構和運作的疊加則刺激了共同建設、協同享用的功能。與其他運行機制的單一結構不同的是，在政府信息資源共享運行機制中，既有權力、信息、利益三要素的循環影響結構;也有單一要素與其他兩要素相互作用的結果之間的作用結構。就運作方式而言，要素之間的相互作用則有直接的、間接的、強制的和引導的等多種形態。結構和運行的變化是極其紛繁蕪雜的，但是，無論結構和運行如何復雜，始終是為新的整體功能服務的。信息資源共享機制的設計中一方面要保持各個要素的張力，另一方面要能夠有力地控制各個要素的變化，確保這一機制能夠根據信息資源共享需求的變化不斷變動、增減或延伸，保證各個要素的地位或角色始終處于自我調節的相對平衡狀態，從而保持多結構的穩定性，確定了一定的整體功能［2］。

2.是一種協調性的制度安排

這一制度是運行機制的外在表現形式。通過合理的制度安排，可以穩定運行機制各構成要素之間的相互聯系和作用，并具有一定的操作性。因此，合理的制度安排是運行機制成功的關鍵。大部分運行機制都是強制性制度安排的結果，共享的運行機制也不例外，但它的不同之處在于它的基本目的是協調與合作。這就決定了它的制度安排能夠吸收參加各方的意愿和目標，能夠盡可能地實現不同主體的利益平衡。

3.是隨著環境改變而改變的有機統一體

在電子政務環境下，政府信息資源的共享機制是一個動態的有機統一體。它的實現形式不是一成不變的，要隨著外部環境的變化不斷地做出調整變化，以實現優化目標。它主要體現在:(1)“柔性化”選擇，強調共享機制要與電子政務和信息化的發展戰略和進程相適應;(2)“制度化”安排，根據共享目標，對行政權力、信息資源和隱含在二者之間的利益這3種要素間的相互作用和關系進行合理的安排;(3)“扁平化”趨勢，適應現代政府發展要求，政府組織結構由傳統的金字塔型向扁平型轉變，減少管理層次，拓寬管理幅度;(4)“協同化”方式，強調在政府信息資源共享的過程中政府各部門協調配合，公眾廣泛參與;(5)“兼容化”取向，要求政府信息資源共享在各個共享系統界面、網絡節點對接及政府信息數據庫互連等技術上的兼容，能形成統一的共享平臺［3］。

二、當前我國政府信息資源共享機制存在的問題和對策

(一)當前我國政府信息資源共享機制存在的問題

我國政府信息資源的開發利用雖然取得了一些成就，但是由于我國地廣人多，經濟發展總體水平不高，從整體上看，同發達國家相比，我國政府信息資源的起點較低，各部門之間信息交流不暢，共享程度低，開發利用滯后，深度加工的信息少，并不能夠很好地滿足當前國民經濟建設和時代發展的需要。主要表現在:(1)管理體制不完善，信息資源缺乏有效整合;(2)信息資源共享建設資金投入不足;(3)信息公開范圍過窄，公開深度不夠;(4)信息質量參差不齊，整體質量不高;(5)信息技術及其標準化和規范化比較薄弱等。

(二)未來政府信息資源共享機制的合理構建

電子政務環境下政府信息資源共享模式的有效運行，受到政府理念、政策法規、信息公開范圍、網站建設、公眾信息素養等因素的影響，而該模式的順利實現需要一系列的相關配套運行機制作為支撐，只有建立良好的運行機制，政府信息資源共享才能走上健康發展的軌道，實現優化目標。政府信息資源共享機制可以理解為在發展電子政務過程中，在一定的政策體制、激勵措施和安全保障的基礎上，在政府內部、政府與政府外部之間共同使用政府信息資源的一種機制［4］。針對現存問題，建議構建未來政府信息資源有效運行的機制。

1.政府組織結構機制——政府信息資源共享運行機制的基礎

傳統的政府是建立在科層制和科學管理的基礎上的，這種政府組織模式因與當時工業時代的組織環境相適應而發揮了重要作用。然而，隨著電子政務的發展和政府理念的變化，政府組織環境發生了巨大變化，政府的組織結構要能夠適應這種新變化，在電子政務環境下，“如果不能運用先進的信息技術作為技術支撐，對傳統的政府組織模式和運作形態進行變革，那么電子政務也就僅僅是電子化的科層制而已”［5］。

電子政務環境下政府信息資源共享的基本組織結構是政府、企業、公眾這3類行為主體的互動結構，即政府與政府、政府與企業、政府與公眾之間的信息交流與溝通。而在這個互動結構中，政府、企業和公眾又有各自的組織形態，于是就構成較為復雜的政府信息資源共享的社會組織結構。它是信息資源共享的基礎性因素，在電子政務環境下有幾種模型:(1)實體與網絡化組織并存。在該模型之中，政府雖然依托網絡提供信息資源的共享服務，但實體政府組織依然發揮巨大作用，作為網絡組織的重要補充，向公眾提供在網上不能獲取的信息;(2)政府信息資源服務外包。即政府在信息資源服務中進行宏觀把握和調控，將一些具體的工作外包給企業和社會團體，由它們提供，并加強監督和指導;(3)智慧城市。智慧城市是一種新穎的城市管理模式，它提出以一種更加智慧的方法，通過新一代信息技術革命改變人們的交互方式，提高信息的實時處理能力和感應、響應速度，增強業務的靈活性和連續性，更好地服務人民，惠及企業，促進社會各項事業的全面可持續發展。智慧城市正逐漸由理論走向實踐，如2009年10月22日，昆山市政府、昆山中創軟件與IBM在江蘇省昆山市共同簽署合作備忘錄，攜手啟動“智慧城市”戰略合作項目。

2.信息整合機制——政府信息資源共享運行機制的手段

在我國電子政務建設初期，由于缺乏統一的規劃和管理，政府各部門為了各自的需要，分別建成了相對獨立的不同類型的數據庫，并且運行在各自的網絡內，相互之間缺乏有效的溝通和交流，信息重復收集，資源浪費現象嚴重。這種各自為戰的現象嚴重地影響了政府信息資源的有效共享，阻礙了我國電子政務的發展，因此有必要對政府信息資源進行整合。

電子政務環境下的信息整合，就是在信息技術快速發展的前提下，基于公眾的信息服務和政府提高管理水平、辦事效率的需要，對現有的政府信息資源按照科學的、合理的、有組織的、系統的原則進行整合，有機集成的信息處理過程。通過信息整合，實現特定范圍內的政府信息資源的共享，滿足不同用戶對信息的不同層次的需要，從而發揮政府信息資源和網絡的最大價值。經過整合后的信息資源應該具有準確性、權威性、廣度性、深度性、可靠性、有效性和時效性等特征。其整合的方式包括數據整合、內容整合、過程整合和資源共享。

對信息整合的目的是為了方便對信息資源的共享。信息資源的共享應該以用戶需求為基礎，以提供快捷優質的信息服務為手段，以實現信息資源的最大價值為最終目的，將集中整合處理后的政府信息資源，通過信息發布平臺、信息交換系統，提供給用戶使用。這也是對信息資源進行優化配置的一種方式。

3.完善的信息公開機制——政府信息資源共享運行機制的基本條件

政府信息不予公開，信息資源共享就會成為空中樓閣。完善的政府信息公開機制是電子政務環境下政府信息共享機制有效運行的必不可少的條件，是共享的前提保障。長期以來我國政府信息偏重于保密，公開程度低，公開主體范圍狹窄，法律機制不健全，阻礙了信息資源的共享和開發利用。因此，完善政府信息公開機制刻不容緩。健全的政府信息公開機制應進一步擴大公開的對象和公開的范圍，凡是政府信息所涉及的公眾，都有權向政府索取信息;凡是政府掌握的政府信息都應當公開(法律規定不能公開的政府信息除外);必須拓寬信息公開的主體，所有行使公權的組織都有義務公開有關信息;強化對侵犯公眾獲取信息權及因信息公開對相關第三人的權利給予行政或者司法的救濟并健全信息公開的問責制等。

4.建立公眾參與和以公眾為導向的服務評價機制——政府信息資源共享有效運行的關鍵

廣泛的公眾參與是現代民主社會的普遍現象，是現代民主政治的重要標志。目前，公眾在政務網上參與的主要形式是政務信箱、意見箱、公眾在線投票、政府網站論壇、留言板等，公眾參與的事項主要涉及與公眾利益相關的政治、經濟、社會、文化等領域，參與形式較為單一，深度不夠，仍停留在低級階段，未能真正發揮公眾的集體智慧，未能體現民主政治，導致公眾參與熱情無法提高，甚至漠視參與。而電子政務下的公眾參與，如引入威客模式，政府采取多種激勵方式，充分調動了公眾的參與積極性，是一種高層次的參與，參與到政務的決策、信息的評價、政府職能行使的監督輿論，并能給出貼近民生、民意的方案，有權參與是否接受最后決策。公眾參與是政府信息資源共享有效運行的關鍵，通過公眾廣泛參與電子政務并建立以公眾為導向的服務評價機制是現代服務型政府的內在要求。從電子政務發展較快、水平較高的國家看，建立基于公眾需求的“結果導向”評價機制是電子政務建設取得成功的法寶。美國、加拿大、英國、新加坡等國都是按照企業和居民“生命周期”中的各項服務需求。采取電子化的手段大幅度提高服務的效率和水平。并以公眾的打分和滿意度為標準衡量電子政務建設的成效，從而大大提高了社會公眾對政府工作的認可。公眾的滿意程度應當成為未來衡量我國電子政務成效的最重要的標準，這樣更有利于增加政府透明度，優化政務流程，有效提高行政效率。

5.利益機制——政府信息資源共享的運行機制的協調機制

政府信息資源共享的利益機制是指通過有效的領導、詳細的制度、良好的激勵措施和廣泛認同的意識，科學地制約和平衡政府信息資源共享中的各種利益關系，達到互惠互利和多方共贏的目的［6］。電子政務環境下的政府信息資源利益的多重性及其對立與沖突是利益機制存在的深層原因。由于政府信息資源來源比較復雜，部門林立，導致其利益關系的復雜性和矛盾性。利益關系的協調應把握好利益機制的基本特性。

1)利益機制是一種平衡機制。政府信息資源共享中的利益關系既表現為一種狀態也表現為一種過程。作為一種狀態，各信息資源擁有主體之間在權益分配和權利義務關系總體上的平衡與協調。作為一種過程，就是利益關系不斷完善并由不合理趨于合理的動態過程。擁有數據的政府職能部門在將自己的信息資源與其他部門共享的過程中，要付出更多的代價，包括人力、物力和財力的耗費。特別是當信息共享的支持工作變為一項長期的業務時，如果沒有良好的成本補償措施，任何單位都無法長久支持這項額外的負擔。為此，要建立相應的經濟補償機制，對有重大意義和效益的資源共享項目給予鼓勵;通過信息資源共建推動共享。需要共享某種信息資源的各方通過協商，按照統一的標準，按照一定的分工，合作共建信息資源［4］。

2)共享中既有權利也有義務。政府信息資源的共享，是信息公開條例規定的各政府部門的義務和責任。政府作為信息資源的擁有者，既有共享其他部門信息資源的權利，也有拿出自身信息資源共享的義務。與此同時，在共享過程中也要保證信息資源擁有者其利益不受損害。從權利義務的對等性角度來看，對政府而言，提供共享服務是一種義務和職責，對公眾而言，享受政府提供的信息資源服務是應得的權利。

3)效率與公平的一致。在政府信息資源共享的利益關系中，效益與公平的矛盾關系普遍存在。由于參與建設信息資源的部門較多，投入較大，參與各方對于部門的利益更加注重。利益制度若公平則能促進效率的提高，反之，制度不公平、不合理則導致低效率。因此，在推動政府信息資源共享建設中，效率和公平就像兩駕馬車，任何顧此失彼的舉動，都會使信息資源建設不可持續，應該協調統一，現階段講究效率時更要注重公平。

［1］胡延平.電子政務的目標、路徑和應該注意的12個問題［J］.互聯網周刊，2002(22):8.

［2］鐘瑛.電子政務信息資源共享機制運行瓶頸及其化解［D］.湘潭:湘潭大學，2005.

［3］何振.網絡環境下政府信息資源共享機制研究［J］.檔案學通訊，2007(3):40.

［4］楊琳瑜.電子政務環境下政府信息資源共享的運行機制探究［J］.內蒙古電大學刊，2009(4):21.

［5］汪玉凱，杜治洲.電子政務與現代政府組織模式重構［J］.新視野，2004(4):40.

［6］董海欣.電子政務環境下政府信息資源共享模式與運行機制研究［D］.長春:吉林大學，2008.