青島市創新型城市建設的法律問題探究

李聰聰，田 豐

(山東科技大學 a.研究生學院;b.文法學院，山東 青島 266590)

創新科技對當今社會的發展起著不可忽視的作用，而作為建設創新型國家的切入點和建設區域創新體系的中心環節，創新型城市的建設對我國整體創新能力的提升起著重要作用。青島市作為國家首個技術創新工程試點的城市，在探索科技創新、引領和推動經濟發展中取得了一定的成績，隨后“十二五”期間青島將率先建成創新型城市。然而作為青島市建設創新型城市的法律保障，其現有的關于創新科技類的政策法規卻存有一些法律問題，只有認識到這些法律問題，才能進一步對現有的政策法規進行完善，以此來更好地推動青島市創新型城市的建設。

一、創新型城市的涵義

科技型創新城市是世界城市發展到20世紀末21世紀初脫穎而出的新城市形態，其在適應知識經濟社會發展的要求、發展當代先進科技生產力的基礎上，推動與促進經濟、社會、文化、生態的協調發展。該類城市一般擁有一流的大學和研究機構，具有雄厚的科技實力，擁有較強的創新能力與明顯的產業優勢。如英國倫敦、美國紐約、日本東京等。

創新型城市是指主要依靠科技、知識、人力、文化、體制等創新要素驅動發展的城市，對其他區域具有高端輻射與引領作用。創新型城市的內涵一般體現在思想觀念創新、發展模式創新、機制體制創新、對外開放創新、企業管理創新和城市管理創新等方面［1］。主要包括4個要素:

1)創新資源——創新活動的基礎。包括人才、信息、知識、經費。

2)創新機構——創新活動的行為主體。包括企業、大學、研究機構、中介機構、政府等。

3)創新機制——保證創新體系有效運轉。包括激勵、競爭、評價和監督機制。

4)創新環境——維系和促進創新的保障。包括創新政策、法律法規、文化等軟環境;信息網絡、科研設施等硬環境;以及參與國際競爭與合作的外部環境。

二、青島市建設創新型城市的優勢

創新型城市的建設不是都沿著一個模式，一條道路發展，城市本身有其特色，由于地理位置、資源稟賦、歷史文化等多方面的不同，再加上不同的城市具有不同的經濟與社會發展基礎，因此，創新型城市的建設應該因地制宜，充分發揮地方特色，實現城市的可持續發展。在研究青島科技政策、科技法規之前，應首先了解青島自身的實際情況。

(一)青島市擁有良好的外部條件

山東半島藍色經濟區的建設得到了國家領導人的高度重視，外部環境優越，是山東省海洋經濟發展的重要發展機遇。青島作為山東半島藍色經濟區建設的龍頭城市，應該從海洋資源的開發中尋找創新型城市建設的出發點，把創新型城市的建設上升到國家戰略層次，爭取國家政策的支持，實現創新型城市的可持續發展［2］。

(二)青島市的海洋資源基礎較好

青島市具有獨特的區位資源優勢和海洋資源優勢。青島市的海域空間擁有870公里的岸線和1萬多平方公里的海域。青島市為基巖港灣式海岸，適合建深水大港的岸線很多，已進行了百年開發。海洋資源類型多樣，具有豐富的生物、化學、礦產、空間和旅游等資源。青島市的海洋旅游資源開發已形成了以膠州灣兩翼沿海海濱帶為主體，以濱海城市風貌、旅游景區、度假區為重點、以五大旅游組團為軸心的旅游資源開發格局。

(三)青島的科技力量較強，支撐作用明顯

從2001年起，青島市先后實施了原始性創新戰略、技術集成戰略、知識產權戰略、技術標準戰略和科技將才戰略，初步建立起特色鮮明的塔型研發體系。青島市近年來高度重視對科研機構的培育和支持，大力爭取國家規劃重點課題，引進承擔國家重點課題的科研機構，先后引進了海洋科學研究中心、深海潛水器基地等國家級重點科研基地［3］。同時，立足青島市現有科研機構資源，積極參與國家級重點課題研究，更多地借助國家的力量增強青島的自主創新能力。另外，青島市還通過扶持重點骨干企業建設高水平的企業研發機構，引導有條件的企業通過積極吸收科研成果，委托課題或以技術、產品為單元設立項目公司等形式加強與高校、科研院所的合作，不斷加強青島市企業的創新精神和創新意識。

三、青島市科技政策法規體系存在的問題

由于青島市的地理位置及其快速的發展狀況，青島市在創新型城市建設方面占有一定的優勢。然而，通過對《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》和《山東中長期科學和技術發展規劃綱要》規定的研讀，以及對國家、山東省、青島市的法規政策的閱讀和研究，結合對青島市實際情況的認識，發現青島市頒發的關于科技政策、科技法規存在一定的漏洞，不利于青島市創新型城市的建設。明確列出科技政策、科技法規存在的漏洞，有利于針對性地解決存在的問題，使服務于創新型城市建設的科技政策、科技法規更趨于完善，加快青島市創新型城市的建設。

(一)許多政策、法規已過時，難以服務于創新型城市的發展

檢視青島市科技局官方網站首頁的政策法規，頁面顯示，青島市關于高新技術及其產業、技術市場與民營科技企業、知識產權、科技成果管理與推廣、科技體制改革、科研條件管理、科技人才、國際科技合作、科技計劃管理、基礎研究及其他的規范性文件總計112件，僅有少數是進入21世紀后頒發的，且這些少數文件中的大部分是世紀之初制定的，而在這112個規范文件中大部分是20世紀90年代制定頒發的，大量科技政策法規存在過時現象。如青島市《關于進一步加快高新技術產業發展的意見》是2000年11月11日頒發的，其制定的目標是到2005年青島市高新技術產業發展的情況，而《青島市軟件企業及軟件產品認定辦法管理辦法》是2000年10月18日頒布的，《青島市高等院校與科研機構轉化高新科技成果獎勵辦法(實施細則)》是2001年12月12日頒布的。在2005年以前頒布的政策法規不在少數，這些都需要進一步完善才能適應現今青島市的快速發展，才能為青島市的快速健康的創新型城市建設提供法律保障。

青島市人大常委會主任張若飛，2011年2月24日在青島市第十四屆人民代表大會第四次會議上表示:在一年的時間內，市人大常委會認真貫徹落實科學發展觀，突出社會領域立法，為促進和保障科學發展發揮了重要作用，共制定地方性法規8件，廢止8件，修改25件，根據全國人大常委會的統一部署和我市實際，對2008年1月1日以前頒布施行的現行有效的74件地方性法規進行了一次集中清理，廢止了8件，修改了25件［4］。但不難發現，《青島市集貿市場管理辦法》《青島市勞動爭議處理條例》《青島市查處生產銷售假冒偽劣商品行為規定》《青島市城市私有房屋管理辦法》和《青島市森林防火條例》等法規的修改和廢止，沒有關于創新科技的政策法規的修改和完善。試問市場、企業遵循這些過時的、不能適應時代發展的政策法規的指導行事，怎會有利于青島創新型城市的更好發展?

(二)在知識產權方面的相關規定過于粗糙

在研讀青島市科技政策法規的同時，發現在知識產權保護方面的相關規定過于粗略。如《青島市專利保護規定》第13條規定:“市專利管理部門應當自收到專利糾紛處理請求書和有關證據之日起七日內，決定是否立案受理，并書面通知請求人。決定立案受理的，市專利管理部門應當自立案受理之日起五日內，將請求書副本發送被請求人?！?/p>

我們參讀《專利行政執法辦法》第8條之規定:“請求符合本辦法第五條規定條件的，管理專利工作的部門應當在收到請求書之日起7日內立案并通知請求人，同時指定3名或3名以上單數承辦人員處理該專利侵權糾紛;請求不符合本辦法第五條規定條件的，管理專利工作的部門應當在收到請求書之日起7日內通知請求人不予受理，并說明理由?！辈浑y發現，《青島市專利保護規定》第13條對專利管理部門就有關專利糾紛處理請求的程序規定過于粗糙，不利于對糾紛處理請求人的利益保護。而《專利行政執法辦法》第8條的相關規定是比較合理的，即專利管理部門在決定對專利糾紛處理請求立案受理之后，同時指定3名或3名以上單數承辦人員處理該專利侵權糾紛，這就在程序上保證了專利管理部門的執法人員在內部能夠形成一個監督管理體系，充分保證專利糾紛能夠得到公正的處理［5］。

在《青島市專利保護規定》第23條中，關于專利侵權的規定與《專利行政執法辦法》第14條的規定相比，也有不合理之處。除此之外，關于知識產權的規定，青島市政府也需要對現有的其他規定進行修改和完善，才能適應青島市的發展。

(三)缺少對高新技術的具體細目及其產品目錄的規定

在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020)》第五部分所列的前沿技術中，具體包括生物技術、信息技術、新材料技術、先進制造技術、先進能源技術、海洋技術、激光技術、空天技術等八項大的方面?！肚鄭u市高新技術產品認定管理辦法》第4條對高新技術范圍做出的規定基本上也是圍繞著上述幾個方面展開的，并在規定后面特別予以說明，高新技術的具體細目及其產品目錄，由市科技行政主管部門根據國家有關規定結合本市實際情況制定、公布并定期調整。但在青島市科技局網站上至今未發現公布相關規定的文件。

由于缺少對高新技術的具體細目及其產品目錄的相關規定，使得《青島市高新技術產品認定管理辦法》與《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020)》對高新技術及其產品規定的確定性不充分，可能會導致《青島市高新技術產品認定管理辦法》在實施過程中可操作性不強，勢必會影響法律法規的實施效果，不利于保護和促進高新技術及其產品的發展。特別是綱要中提到的海洋技術，作為沿海城市，青島應當更加注重對海洋技術的研究開發，對海洋技術的立法也應當相應地與時俱進。

(四)對高新技術企業的認定標準不夠明確、嚴格

高新技術企業對建設創新型城市至關重要，高新技術企業承擔著眾多高新技術的研發任務，對技術的創新、高新技術產品的生產貢獻顯著。高新技術企業相應地享受到國家政策、法規等多方面的優惠。但市場上各種優惠資源相對而言是有限的，只有將有限的資源真正用在刀刃上，才能實現專項資源最大利益化。為此，法律、法規對高新技術企業的認定標準則須明確、嚴格。

2001年9月頒布的《青島市高新技術企業認定辦法》第6條對認定為高新技術企業的條件一共羅列了6條，其中第5條要求企業每年用于高新技術及其產品研究開發的經費占本企業年銷售總額的5%以上。對照2005年施行的《山東省高新技術發展條例》第29條:“高新技術企業應當持續增加技術研究開發資金的投入，其投入的比例應當達到年銷售額百分之五以上?！焙笳邔Ω咝录夹g企業的認定標準更加嚴格，不僅要求其產品研究的投入比例達到年銷售額的百分之五以上，而且要求對高新技術研究開發的資金投入保持持續增加的態勢。法條的立法精神著重強調的是高新技術企業的可持續發展要求。如果只是像前者要求的那樣，每年的高新技術研究資金達到年銷售額的5%以上則不利于促使高新技術企業向著更高、更強的目標發展，而是停留在簡單的循環再生產的發展模式中，沒有進一步的、持續的科研資金投入，則很難保持連續不斷地創新。由以上分析看出，青島市對關于高新技術企業的認定標準的規定還不夠明確、嚴格。

(五)過分注重引進外來人才，忽視對本地人才的培養

在青島市現有的科技政策法規中，關于人才引進的規定有:1999年9月3日《關于加強高層次人才開發工作的意見》、2000年6月5日《青島市專業技術拔尖人才選拔管理辦法》、2000年9月18日《關于引進國內外優秀人才來青島》等相關規定。從青島市現有的科技政策法規中，不難看出青島市對引進外來人才的重視，注重鼓勵各類人才創新創業。放寬限制，不拘一格引進人才和智力。設立各種優越條件吸引和引進著名專家學者、中青年學科帶頭人和國內外高級專業技術人員，以及企業高級管理人才來青島發展。

然而，青島市關于人才的培養方面的規定過于陳舊，早已不適合現今青島市的快速發展的步伐。除此之外，青島市在人才培養方面，過于注重國外留學歸來的人才的引進及島外人才的引進，缺乏對本市、本土人才的培養和鍛煉。由于外來人才的流動性比較大，若從外引進的人才所占的比例遠遠超過本土人才，則不利于青島市科技的長期穩定發展，從而不利于創新型城市的穩固進步。

(六)科技管理規定中政府角色定位不清

多年來，中央一直強調要建立現代科研院所制度，但在實際推行過程中，不僅是青島市，其他各大城市都遇到了或多或少的困難，在結構、功能、人員、投入以及其他管理方式等方面，政府所屬的科研院所仍然需要進行必要的調整和變革。而在青島市頒布的相關政策法規中，關于科研、政府的分工和管理方面的規定，也存在一定的問題。比如，在青島市政府2000年公布的《科技體制管理》中的對科技體制的規定較為混亂，青島高?？蒲性核毡槊媾R功能定位不清的問題，許多院所不但從事科學技術研究，而且大量地從事產業活動，不但在有優勢的領域從事研究開發活動，而且無限延伸研發活動的邊界。這在特定歷史條件下有其必要性和合理性，但從長遠來看不利于科研院所的專業化發展和科技創新體系的構建。科研院所作為創新鏈條中的重要部分，需要有自己明確的功能定位，需要有自己的合理分工，而不應當一味追求自身功能的大而全，更不應當以追求更多的科研經費為目標。在院所管理方面，目前還存在著比較突出的行政化傾向，由于套用事業單位的管理模式，行政權力牢牢主導著人員評聘、科研活動和資源分配等。在這一方面，我們面臨的改革任務仍然十分艱巨。青島市政府關于此方面的規定和實踐還面臨著很大的困難，需要在科技創新的政策法規中作出相關的規定，這樣才能使科技創新在青島市的創新型城市建設中開展。

(七)科技體制改革的相應規定不合理

在青島市科技體制改革的管理中，目前只有2000年7月16日《于企業實行股權激勵的試行意見和關于企業實行技術要素參與收益分配的試行意見》這一個規定。我們從其規定中看到:對公司總經理等的激勵主體是公司董事會，對公司董事長的激勵主體是公司股東大會，而對于其他主體的激勵尚未提及。除此之外，在股權獎勵和期股獎勵等方面的規定也不夠合理，這一規定已不能適應青島的發展要求。2000年制定的試行意見在今天看來，已經遠離青島現今的飛速發展。

另外，關于青島市的科技體制改革，這是僅有的一個規定，并且還是關于股權投資的，而對于其他科技體制改革方面并未作出說明和相應的強制性規定，這體現了它的單方面性。在國際發展如此錯綜復雜的大環境下，青島市的科技體制改革如此單薄無力，顯然不適合應對日益激烈的國際競爭。在體制性的改革中，應該適應時代的發展，緊跟時代發展的步伐，體現國際合作、自主創新、符合市情相結合，而在青島市政府出臺的這一個科技體制改革的文件中并未有體現。

［1］李永勝.論創新型城市的涵義、特征及其實現途徑［J］.天府新論，2008(1):98.

［2］紀建悅，張志亮，孫嵐.塔型創新體系與城市自主創新能力:青島的實踐及思考［J］.中國海洋大學學報:社會科學版，2007(2):85.

［3］小庭.突出自主創新打造“青島模式”:聚焦創新型城市青島［J］.華東科技，2006(3):12.

［4］張若飛.青島市人民代表大會常務委員會工作報告［EB/OL］.［2011 －11 －05］.http://jgjs.qingdao.gov.cn/E_ReadNews.asp?NewsID=11026.

［5］萬鋼.建設創新型國家的重要法律保障［J］.安慶科技，2008(2):3.