我國進口食品安全監管存在的問題及對策*

江 佳

(西北大學法學院，陜西西安710127)

引言

隨著經濟全球化的發展，現代食品的加工、生產、流通、消費跨越了國家和地區的界限，使食品貿易成為國際貿易的重要組成部分。我國是一個農業和食品生產大國，諸多產品產量居世界前列。特別是進入21世紀以來，我國食品工業保持著蓬勃發展的態勢，食品進出口規模不斷擴大。據海關統計，2008年初級產品進口貿易額3627．76億美元，食品和活動物的進口貿易額已經達到140．5億美元，2009年前9個月進口貿易額分別為2013．19億美元和107．97億美元。隨著我國進口食品的數量和品種逐年增加，我國進口食品安全問題也日益突出。2006年我國從美國進口的食品的合格率為99．09%，2007年上半年，中國從日本進口食品的合格率為98．9%，從歐盟進口的食品合格率是98．8%，從美國進口食品的合格率為99．3%［1］。從這些數據可以看出，將近有1%左右的食品是不合格的。導致我國進口食品安全問題的原因很多，但是其中一個重要的原因就是我國進口食品安全監管存在一定的漏洞，監管部門監管不嚴，執法不力。而更深層次的原因在于我國進口食品監管法律制度的不健全和監管體制的不完善。

一、我國進口食品安全監管

(一)食品安全監管。

食品安全監督管理是享有國家食品行政執法權力的執行主體依照國家的食品安全法律、法規、規章以及其他規范性文件對食品安全管理相對人進行管理的行為。它是整個食品安全執法過程中的一個重要環節。在我國，負責食品安全監督管理的執法主體有食品衛生行政部門、食品安全監督管理部門、食品質量技術監管檢驗部門、工商行政管理部門、法律法規授權的其他組織和聯合執法主體。其中食品質量技術監督檢驗部門包括國務院質量技術監督檢驗行政主管部門(國家質檢總局)和地方各級質檢部門。本文主要探討食品質量技術監督檢驗部門對我國進口食品安全監管這一問題，即食品質量技術監督檢驗部門對進口食品的檢驗和監督管理。

(二)我國進口食品安全監管的必要性。

進口食品安全監管是一項政策性、專業性、規范性、法律性很強的執法活動。進口食品安全執法工作，關系著廣大群眾的消費安全與生命安全。專業、高效、公正、規范的進口食品安全監管意義重大。

1．是當前我國進口食品安全現狀的迫切需要。加入WTO以來，我國進口食品無論是從數量上和范圍上都在不斷增加，在確保我國消費者享受國外進口食品的同時，我國進口食品安全問題也不容樂觀。(見表1)進口食品安全監督檢驗是我國食品貿易中的一個重要和必經的環節，有效的進口食品安全監管，不僅可以有效的改變我國進口食品安全的現狀也可以優化食品貿易環境。

2．是確保消費者安全消費的迫切要求。食品貿易的廣闊開展，消費者可以享受來自世界各地的食品，但是其消費的前提必須要確保進口食品的安全。消費者做為食品鏈條上的最后一環，處于弱勢的地位。面對形形色色的進口食品，由于消費觀念的落后和消費知識的匱乏等原因，他們往往無法辨識別其存在的安全隱患。而當發生食品安全問題損害其人身和財產權利時，又往往不能有效的尋求法律的救濟。因此，加強進口食品安全的監管，可以從源頭上杜絕不安全食品進入國內，可以有效地確保消費者的合法權益。

3．是發展我國食品貿易，維護社會經濟穩定的需要。我國是一個食品生產和消費大國，又為一個發展中國家，食品的進口在我國食品貿易和國民經濟中占有重要的地位。一旦出現進口食品安全問題，食品貿易和貿易環境將受到嚴重的影響，甚至會影響整個食品行業的發展。因為不安全的食品進口到國內，會引起消費者對該類食品的恐慌甚至產生排斥的心里，從而會影響該類食品在國內市場的地位，進而會擾亂我國社會市場經濟秩序。

二、我國進口食品安全監管存在的問題

盡管我國的進口食品安全監管機制已初具規模，監管法律依據、監管機構、監管手段和監管技術都有一定的發展與完善，但是仍存在一定的問題。其問題主要體現在以下幾個方面：

(一)進口食品安全監管法律體系不健全。

我國關于進口食品安全的法律法規很少，其根本大法就是《食品衛生法》和《食品安全法》，專門性的法律只有《中華人民共和國食品動物防疫法》、《進出口動植物檢疫法》、《進出口水產品檢驗檢疫監督管理辦法》和《進出口肉類產品檢驗檢疫監督管理辦法》。然而，由于進口食品的特殊性，上述法律法規不能完全滿足和保證進口食品安全的需要?！妒称钒踩ā芬矁H在其第六章中有寥寥四款對進口食品方面作出原則性和籠統的規定，其現實操作性比較差。即使正在制訂中的《食品安全法實施條例(草案)》仍然難以全面詳盡地對進口食品安全監管作出本應有的具體規定。我國進口食品安全法律法規的不健全和不完善，致使對進口食品不能有效的管理，監管工作缺乏有效的法律體系做支撐。

(二)進口食品安全衛生標準體系不完善。

國際食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission)(簡稱CAC)制定的全部食品標準構成國際食品標準體系(簡稱CAC食品標準體系)。該標準體系標準覆蓋面廣、制定重點突出、制定程序具有科學性，是唯一認可的國際食品標準體系，已成為解決國際食品貿易爭端的仲裁性標準。根據2007年8月17日國務院新聞辦公室發布的《中國的食品質量安全狀況》白皮書顯示：我國目前發布的涉及食品安全的國家標準1800余項，食品行業標準2900余項，其中強制性國家標準634項。我國的食品安全標準體系在一定程度上得到了加強。但是，CAC食品標準體系相比，存在一定的缺陷。

1．我國食品安全衛生標準低，適用性較差。我國食品安全標準采用國際標準和國外先進標準的比例為23%，遠遠低于我國國家標準采標率44．2%的總體水平。我國的食品安全衛生標準除了添加劑標準體現出較高的保護水平之外，其他食品質量標準、控制食源性危害方面的標準有相當一部分都低于CAC等國際標準。例如：CAC CODEX STAN 230－2001《鉛限量》規定，葡萄酒中不得超過0．2mg/L、液體乳中不得超過0．02mg/L嬰兒食品中的鉛不得超過0．02mg/kg;我國相應的標準限量分別為0．5 mg/L、0．2mg/L、0．5 mg/kg。

2．我國食品安全標準標準滯后，更新速度慢。發達國家的食品技術標準修改的周期一般是3～5年，而我國的很多食品標準其制定和修訂嚴重落后于技術的發展。以名稱中含有“食品添加劑”字樣的國家標準為例，截止到2009年4月我國現行的名稱中含有“食品添加劑”字樣的國家標準總共154項，但其中有61項實施滿10年甚至是10年以上。

3．我國食品安全標準內容覆蓋面窄。與CAC食品安全標準相比，我國食品安全標準涵蓋的內容范圍小。以我國《食品中農藥最大殘留限量》(GB－2763－2005)標準為例，該標準包括農藥種類、農藥殘留食品種類、農藥殘留限量指標、農藥殘留限量指標值等方面的內容。但是與(CAC)食品中農藥最大殘留標準限量(CAC/MRL01－2001)所規定的內容有一定的差距。該標準在涉及農藥種類、農藥殘留食品種類和農藥殘留限量指標值的內容與CAC差異不是很大。但是在農藥殘留限量指標和農藥殘留限量指標值兩個方面差距很大。我國的農藥殘留限量指標總體數量為576個，而CAC為2825個。

4．我國有些食品安全標準相互矛盾，存在交叉和不協調的問題。我國食品安全標準由不同的部門制定?！妒称钒踩ā返诙粭l規定，國務院衛生行政部門制定食品安全國家標準、國務院衛生行政部門和國務院農業行政部門制定食品中農藥殘留、獸藥殘留的限量規定及其檢驗方法與規程、國務院有關主管部門會同國務院衛生行政部門制定屠宰畜、禽的檢驗規程。另外，我國地方食品安全標準和企業食品標準的分別有省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門和企業制定。由于在制定過程中，缺乏有效的統一、協調機制，我國現有的食品安全標準在實施過程中存在不少相互矛盾的問題。比如GB 16321－2003《乳酸菌飲料衛生標準》規定鉛不得超過0．05mg/L，而QB 1554－1992《乳酸菌飲料》規定鉛不得超過1．0mg/L。

(三)進口食品風險預警及快速反應機制較差。

我國尚未建立全國性的進口食品安全衛生信息網絡，因此不能實現進口食品口岸衛生監督檢驗信息的共享。盡管我國《進出口食品化妝品風險預警及快速反應實施細則》和《出入境檢驗檢疫風險預警及快速反應管理規定》建立了安全風險預警和快速反應措施，但是對該措施實施情況的監督管理的規定過于籠統和模糊。《出入境檢驗檢疫風險預警及快速反應管理規定》第十四條、十五條分別規定國家質檢總局對風險預警和快速反應措施實施情況進行定期或不定期的檢查，檢驗檢疫機構應當及時向預警辦公室反饋執行有關措施的情況和問題。如此原則性的規定，不能很好地對風險預警和快速反應措施實施情況進行監管，因此難以保證各個檢驗檢疫機構的監督檢驗信息共享。

(四)進口食品安全檢驗監管方式存在缺陷。

隨著我國進口食品的范圍和數量的不斷增加，我國檢驗檢疫工作量也隨之增大，我國出入境檢驗檢疫主管部門面臨極大的挑戰。我國出入境檢驗檢疫主管部門對進口食品的檢驗監督在取得一定的成績時也暴露出一些問題。我國對進口食品安全的監管基本都是采用單一的口岸監管模式，后續監管不到位?！妒称沸l生法》第33條規定：“進口的食品，食品添加劑，食品容器、包裝材料和食品用工具及設備由口岸進口食品衛生監督檢驗機構進行衛生監督、檢驗。檢驗合格的，方準進口。”該法確定了進口食品檢驗的原則——批批檢驗。該檢驗原則是一種較落后的監管模式，存在一定的弊端。由于該檢驗原則沒有根據進口食品的特點、工藝流程進行科學評價和評估來設置有針對性的檢驗標準和項目，因此會導致大量人力和物力的浪費和檢驗效率的低下。

三、完善我國進口食品安全監管的建議

(一)制定一部統一的《進口食品安全管理法》及其條例。

食品安全監管良好的運作離不開完善的法律法規體系。只有建立專門的管理法規，嚴格按照法規實施管理，才能克服我國進口食品面臨的問題，保證進口食品安全。要對我國現有關于進口食品安全監管的法律法規進行認真清理、補充和完善、廢止、修改和整合一些涉及食品安全監管的舊法律法規，將散存再在各種食品安全法律法規中有關食品安全監管的內容加以整合，制定一部與國際慣例相符合、內容完整、層次分明的《進出口食品安全監管法》和《進出口食品安全監督管理條例》。對進口食品方面所涉及的疫情管理、質量安全評估、衛生注冊、口岸檢驗放行、追溯和召回等一系列制度和程序作出具體和明確的規定。

(二)完善我國的食品安全標準體系。

1．建立與CAC標準相協調的食品安全標準體系。

熟悉CAC的有關標準體系，參照CAC食品標準的制定原則以及CAC的標準，對我國目前仍然空白的食品安全衛生標準或與CAC標準有差距的標準盡快加以制定和修改。保證我國食品衛生標準與CAC標準協調一致，促進我國食品安全、衛生和品質的標準化。同時，要運用CAC有關的標準和國際規則，建立進出口食品安全控制體系，逐步形成食品安全衛生的早期預警機制。此外，為確保我國的食品安全衛生標準與CAC標準協調一致，應該努力培養和造就一批懂CAC標準體系和規則的專家隊伍，對國內食品衛生、衛生和品質標準的制定和管理提出建設性的建議。

2．完善食品標準制定的時間及修訂的周期。

我國的食品安全標準滯后，與發達國家相比存在，我國的食品安全標準更新速度較慢。發達國家的食品技術標準修改的周期一般是3～5年，而我國的很多食品標準其制定和修訂嚴重落后于技術的發展。以名稱中含有“食品添加劑”字樣的國家標準為例，截止到2009年4月，我國現行的名稱中含有“食品添加劑”字樣的國家標準總共154項，但其中有61項實施滿10年甚至是10年以上。要保證食品的安全，就必須確保食品標準的科學性、先進性和適應性。因此有必要通過立法來提高食品安全標準的修訂時間，以盡快解決其滯后的問題。進而彌補制度上的空白，增強我國食品安全標準的周全性。

3．加快研究和修訂不協調的食品安全衛生標準。

針對我國有些食品安全衛生標準之間不統一、不協調的問題，要加大對衛生部門整合和制訂食品安全標準的投入，對現行的食品國家標準、地方標準、企業標準進行一次徹底的清理，盡快廢除原有的一些不合理、重復制訂的國家或者行業標準，合并一些標準，淘汰落后的標準。將清理后的標準連同列入計劃需要制定的食品國家標準和行業標準構成新的食品標準體系，從根本上解決標準之間不協調和交叉重復的問題，從而使食品安全監管執法部門能夠有法可依，避免其無所適從、左右為難的局面。

(三)建全我國進口食品安全監管機制。

1．加強對進口食品安全的源頭監管。

從源頭上把好進口食品質量關是加強食品安全監管的一項基礎性的工作，如此才能切實地保障國內消費者的健康安全及食品市場的穩定有序運行。進口食品安全監控的重點是加強對食品輸出國的食品風險分析和注冊管理，對生產加工進口食品的企業進行資格認證，從進口源頭上杜絕不合格產品。我國的《進口食品國外生產企業注冊管理規定》及《進口食品國外生產企業注冊管理規范》對國外出口食品廠家衛生注冊工作做了相關的規定。同時我國的《食品安全法》第六十五條規定：向我國境內出口食品的境外食品生產企業應當經國家出入境檢驗檢疫部門注冊。該項制度的實施，對確保我國進口食品的安全發揮了積極地作用。但是由于我國實施此項工作的時間較短，尚存在一些問題。發達國家對國外出口食品企業的注冊與認證工作開展的較早，可以說是比較成熟的。在美國，美國政府要求向美國出口食品的出口商在向美國出口食品時，必須先取得HACCP證明，否則不允許其食品進入。因此我國有必要借鑒發達國家的做法，也要求向我國出口食品的國外生產企業建立健全HACCP管理體系。同時，對已經注冊的企業也要加強監督和管理，保證注冊企業的質量體系的有效運行。此外要求出口國主管當局加強日常的監管，配合我國的抽查，以便有效地促使國外食品生產企業運行HACCP管理體系。

2．加快進口食品快速反應機制和風險預警系統的建設。

我國現行的《進出口食品化妝品風險預警及快速反應實施細則》和《出入境檢驗檢疫風險預警及快速反應管理規定》存在缺陷，為充分發揮兩部法規對我國進口食品風險預警和快速反應機制建設的指導和規范作用，就必須加以健全和完善。首先要明確具體預警啟動機制和豐富預警信息渠道，實現生產企業衛生注冊、進口食品檢測、口岸衛生監管等信息對預警信息的反饋，形成貫穿進口食品安全監管模式的紐帶。其次，要對國家質檢總局對風險預警和快速反應措施實施情況的監管作出具體、詳細的規定，如監督監管的周期、監管方式、監管內容、法律責任等。另外，建立完善的進口食品安全監控制度。檢驗檢疫部門在依法對進口食品實施檢檢疫的同時，要對風險項目實施安全監控。對問題嚴重或同一問題不斷出現的的進口食品應及時發出風險預警，并根據實際情況，采取提高抽樣比例、增加檢測項目、暫停進口等嚴格管制措施。最后，為確保進口食品安全監管信息的共享，保證快速統一、快速、有效的在各個口岸實施，需要建立一個進口食品口岸衛生監督檢驗信息網絡平臺。

3．加快監管隊伍和監測檢驗能力的建設。

我國食品安全檢測檢驗技術的落后和檢驗能力不足的現狀迫切需要加快對食品安全監管隊伍和檢測檢驗能力的建設。首先，要引進高水平技術人員和加強對食品安全監管技術人員的培訓，不斷提高檢驗檢疫技術人員的工作能力和技術水平，增強進口食品安全的評估和評價能力。其次，政府要從人力、物力及技術上加強對進口食品安全檢測檢驗的研究和應用的投入，確保以高技術化、速測化的監測檢驗技術支撐進口食品安全監管的措施。最后，出入境檢驗檢測部門要強化風險評估，定期對進口食品監測數據進行分析，重點監測和監控近期高危險食品的進口情況。

4．強化進口食品安全責任和監管責任追究。

進口食品經營者，必須要嚴格依據《食品安全法》對進口食品管理規定的要求開展進口食品貿易。對進口不符合我國食品安全國家標準的食品、未按照法律要求建立食品進口紀錄、首次進口食品添加劑新品種、食品相關產品新品種沒有經過安全評估的進口商，要加大懲罰的力度。同時，要對進口食品的經營者建立不良記錄，質檢部門發現不符合法定要求的食品時，可以將不符合法定要求食品的收貨人、代理人、報檢人列入不良記錄名單。另外，地方各級檢驗檢疫部門必須要加強對進口食品的檢驗檢疫。如果主管人員和其他直接責任人違反《食品安全法》的規定，因工作失職或故意不履行進口食品安全監管職責而發生食品安全事故的，要根據造成的后果的輕重程度來追究相應的責任。如果造成重大進口食品安全事故的，要加大對其監管不力的懲罰。

四、結論

確保我國進口食品的安全是食品安全監管部門對社會和消費者的基本責任和承諾。我國多年來對進口食品安全的法律保障工作，我們應當肯定其取得的成績。但是，目前我國關于進口食品安全的監管法律制度存在一定的缺陷，需要解決的問題仍然很多。從監管的角度研究我國進口食品安全具有重要的理論和現實意義。當前我國進口食品安全現狀觀不容樂觀，加強進口食品安全的監管是當務之急。而做好我國進口食品安全保障工作，必須健全和完善我國的進口食品安全監管法律制度。完整、系統的食品貿易法律法規體系，科學、合理的食品安全衛生標準，高效、有力的的進口食品安全監管措施等的建立和完善才能最終形成良好的進口食品安全監管法律制度，才能有效地保障我國進口食品安全。我國進口食品安全監管法律制度的建立和完善工作是一項系統的工程，有待討論的理論和實踐問題還很多。

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