宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新路徑*——成都“聯(lián)建”政策的法經(jīng)濟學(xué)分析

萬廣軍

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新路徑*
——成都“聯(lián)建”政策的法經(jīng)濟學(xué)分析

萬廣軍

出于地震災(zāi)后住房重建的需要,成都市出臺了“聯(lián)建”政策,允許地震重災(zāi)區(qū)農(nóng)民提供宅基地使用權(quán),“聯(lián)建”方提供資金聯(lián)合建房,房屋建成后由雙方共同經(jīng)營管理或進行利益分配。“聯(lián)建”政策的法經(jīng)濟學(xué)分析表明:“聯(lián)建”模式解決了農(nóng)民災(zāi)后住房重建的資金來源問題,避免了與現(xiàn)行土地法律制度的沖突,實現(xiàn)了制度約束條件下的土地使用效益最大化,其實質(zhì)是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的有效創(chuàng)新。

宅基地使用權(quán);集體建設(shè)用地;“聯(lián)建”政策

2008年 9月,中共成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會與成都市國土資源局聯(lián)合頒布了《關(guān)于重災(zāi)區(qū)農(nóng)戶災(zāi)毀住房聯(lián)建等有關(guān)事項的通知》(以下簡稱《聯(lián)建通知》),允許地震重災(zāi)區(qū)農(nóng)民提供宅基地使用權(quán),“聯(lián)建”方提供資金共建房屋,房屋建成后由雙方共同經(jīng)營管理或進行利益分配;“聯(lián)建”的房屋中屬于農(nóng)民的部分可辦理住宅產(chǎn)權(quán)證,“聯(lián)建”方所使用土地的用途為非住宅用地。“聯(lián)建”政策是成都市以災(zāi)后重建為契機所作的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的全新探索,從法經(jīng)濟學(xué)的視角來看,這一探索符合“法律活動要有利于資源的有效配置和合理利用”這一目的,為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程中宅基地使用權(quán)制度的改革和完善提供了實踐模本。

一、“聯(lián)建”政策的創(chuàng)新:以制度供給支持災(zāi)后重建

(一)“聯(lián)建”政策的出臺背景

我國現(xiàn)有的集體建設(shè)用地 (包括宅基地)制度嚴重制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,禁錮了集體建設(shè)用地這一生產(chǎn)力要素的活力。成都市國土資源局2007年 7月出臺的《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法 (試行)》,對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的程序、范圍、方式、年限等作出了較為細致的規(guī)定。2008年汶川大地震發(fā)生后,安居成為當?shù)貫?zāi)后重建的第一要務(wù),因為受損房屋重建工作關(guān)系到災(zāi)區(qū)農(nóng)民的生活,關(guān)系到災(zāi)區(qū)社會的穩(wěn)定,直接影響到政府災(zāi)后重建的效果。但是,重災(zāi)區(qū)住房重建所需的巨額資金是災(zāi)民所不能承受的,對中央和地方政府的財力也是一個極大的考驗。如果單純依靠市場力量,勢必無法在短時間內(nèi)完成重建工作,因此需要公權(quán)力介入重建或由政府為籌集重建資金提供政策誘因。①結(jié)合重災(zāi)區(qū)農(nóng)民的實際情況出臺相關(guān)政策來改革包括宅基地使用在內(nèi)的集體建設(shè)用地制度,鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與災(zāi)后住房重建,成為成都市政府加快災(zāi)后農(nóng)村住房重建工作的必然選擇。汶川地震發(fā)生后,從中央到地方政府都采取了一系列旨在促進災(zāi)后重建的措施,成都市政府為執(zhí)行相關(guān)行政法規(guī)和文件而出臺了“聯(lián)建”政策,該政策與相關(guān)規(guī)范性文件在價值取向上是一致的。《聯(lián)建通知》下發(fā)后,很多城市居民和災(zāi)區(qū)農(nóng)戶都與“聯(lián)建”方簽訂了“聯(lián)建”協(xié)議,“聯(lián)建”政策有效解決了重災(zāi)區(qū)農(nóng)戶住房重建的資金來源問題②。

(二)“聯(lián)建”政策對“合作建房”模式的創(chuàng)新

在“聯(lián)建”政策出臺以前,包括成都市在內(nèi),我國很多地方都已存在各種類型的“合作建房”。“合作建房”盡管合作方式各異,但必然涉及房產(chǎn)所有權(quán)或土地使用權(quán)的權(quán)屬改變,其實質(zhì)是一種包含了房地產(chǎn)所有權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為。《聯(lián)建通知》允許農(nóng)戶提供宅基地使用權(quán)來引入社會資金實現(xiàn)聯(lián)合重建住房,也允許農(nóng)戶使用宅基地融資重建住房,由此必然涉及宅基地使用權(quán)的抵押、流轉(zhuǎn)問題。“聯(lián)建”政策通過一些程序設(shè)計,跨越了“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”這一難題,避免了地方政策與上位法和中央政策相沖突的尷尬。“聯(lián)建”政策的實施程序是:首先由農(nóng)戶向其所在的集體經(jīng)濟組織提出聯(lián)合建房申請,集體經(jīng)濟組織同意申請后,將農(nóng)戶合法取得的宅基地扣除自住用地后,剩余部分交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行流轉(zhuǎn),使“宅基地中扣除自住用地后剩余的部分成為集體建設(shè)用地,這部分土地的權(quán)利性質(zhì)由宅基地使用權(quán)變?yōu)榧w建設(shè)用地使用權(quán);然后,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與聯(lián)建方簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同,實現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利主體的變更”。“聯(lián)建”政策的程序路徑設(shè)計使“聯(lián)建”房獲得了合法性,其從建設(shè)用地來源、是否繳納土地出讓金以及建成房屋的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)等方面與其他形式的“合作建房”有了根本不同,“聯(lián)建”政策也因而有了制度創(chuàng)新的意義。成都市“聯(lián)建”政策的創(chuàng)新意義體現(xiàn)在:借助集體土地權(quán)利性質(zhì)的變化來實現(xiàn)集體土地權(quán)利主體的變更。“聯(lián)建”政策實現(xiàn)了集體土地權(quán)束的分解,將同等面積土地上原有的一個宅基地使用權(quán)變成了一個宅基地使用權(quán)和一個集體建設(shè)用地使用權(quán),如此嘗試從法經(jīng)濟學(xué)角度看是有效率的。

二、“聯(lián)建”政策的法經(jīng)濟學(xué)解讀

(一)“聯(lián)建”政策使宅基地使用權(quán)的外部利潤內(nèi)在化

實踐中依主體不同,“聯(lián)建”有“大聯(lián)建”和“小聯(lián)建”之分,前者是村組牽頭,由公司法人或其他團體與多戶農(nóng)戶進行的“聯(lián)建”,后者是自然人和農(nóng)戶進行的“一對一”的“聯(lián)建”。無論采取何種形式,在“聯(lián)建”過程中都會涉及政府、集體經(jīng)濟組織、村民、“聯(lián)建”方等主體,這些主體都力圖以最小的成本獲取最大的潛在利潤。所謂“潛在利潤”即“外部利潤”,是一種在已有的制度安排結(jié)構(gòu)中無法獲取的利潤。③現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)制度存在外部利潤,外部利潤內(nèi)在化的過程既是一個價值發(fā)現(xiàn)的過程,也是宅基地使用權(quán)制度的革新過程。“聯(lián)建”政策通過對集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的創(chuàng)新,使宅基地使用權(quán)的價值得以顯化,這一顯化過程給各利益主體帶來了潛在的獲利機會。

(二)“聯(lián)建”中各主體的成本收益分析

“聯(lián)建”模式使政府、農(nóng)戶和“聯(lián)建”方實現(xiàn)了多贏。對政府而言,一方面,“聯(lián)建”政策解決了災(zāi)后住房重建的巨大資金缺口問題,災(zāi)后住房快速重建使政府形象在公民心目中快速提升,政府的災(zāi)害危機處置能力也贏得了良好的國際評價;另一方面,“聯(lián)建”政策帶來了災(zāi)區(qū)民眾及早安居、社會秩序穩(wěn)定等社會效益。解讀《聯(lián)建通知》關(guān)于災(zāi)區(qū)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)變路徑的規(guī)定,“聯(lián)建”過程實際上是農(nóng)戶宅基地使用權(quán)權(quán)束的分解和轉(zhuǎn)換過程,執(zhí)行“聯(lián)建”政策本身不會造成對農(nóng)用地的侵蝕。“聯(lián)建”過程中即便出現(xiàn)占用農(nóng)用地的現(xiàn)象,那也是其他原因所導(dǎo)致,而非“聯(lián)建”政策自身缺陷所致。“聯(lián)建”政策非但不會造成農(nóng)用地的流失或農(nóng)用地向集體建設(shè)用地、宅基地的轉(zhuǎn)化,反而使土地容積率得以提升,節(jié)省了建設(shè)用地,減輕了農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的壓力。

“聯(lián)建”方提供“聯(lián)建”房建設(shè)資金,以此為對價取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。雖然《聯(lián)建通知》將“聯(lián)建”方取得的土地的用途限定為非住宅即只可作為商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)用地,但對自然人而言,基于發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)目的而修建的“聯(lián)建”房和用于自住目的的住宅在外觀效果和實際功能上并無差別。對農(nóng)戶而言,其宅基地使用權(quán)這一權(quán)利束被分解,從而以宅基地使用權(quán)“量”的減少換來了“質(zhì)”的增加。④“聯(lián)建”政策解除了附加在宅基地使用權(quán)之上的限制,使農(nóng)戶“預(yù)借”了宅基地使用權(quán)的潛在收益,以此作為房屋重建資金,完成災(zāi)后住房重建。

(三)實現(xiàn)“聯(lián)建”政策效益最大化的路徑

“聯(lián)建”政策在一些細節(jié)上的不足導(dǎo)致聯(lián)建合同性質(zhì)不明,埋下了引發(fā)糾紛的隱患。第一,按照《聯(lián)建通知》的規(guī)定,農(nóng)戶既是聯(lián)合建房的申請主體,又是聯(lián)建合同的協(xié)商主體,還是聯(lián)建合同的履行主體和土地登記的申請主體,但唯獨不是聯(lián)建合同的簽訂主體,“聯(lián)建”中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的出現(xiàn)就是為了簽訂一個其自身既不享有權(quán)利、也不承擔義務(wù)的聯(lián)建合同。第二,農(nóng)戶直接收取“聯(lián)建”方支付的集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓價款 (“聯(lián)建”方為農(nóng)戶建房所支付的資金),該行為也無合法依據(jù)。因為根據(jù)《聯(lián)建通知》的規(guī)定,“聯(lián)建”方是與集體經(jīng)濟組織簽訂聯(lián)建合同,農(nóng)戶不是、也不可能是集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓主體,按合同關(guān)系,“聯(lián)建”方為取得集體建設(shè)用地使用權(quán)而支付的價款應(yīng)由集體經(jīng)濟組織接受,該價款應(yīng)在集體經(jīng)濟組織全體成員間分配。以上漏洞為“聯(lián)建”合同的全面、適當履行埋下了隱患。此外,“聯(lián)建”方依法享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)能否轉(zhuǎn)讓或抵押?轉(zhuǎn)讓時其他農(nóng)戶或集體經(jīng)濟組織有無優(yōu)先購買權(quán)?“聯(lián)建”政策對此未作規(guī)定,而這些問題都是未來需要面對和解決的。第三,因為存在制度約束,成都市政府為了保證災(zāi)區(qū)住房重建,以“借道”集體建設(shè)用地使用權(quán)的方式來迂回實現(xiàn)宅基地使用權(quán)由農(nóng)戶到城鎮(zhèn)居民的流轉(zhuǎn),這種“聯(lián)建”程序設(shè)計有規(guī)避法律之嫌。“聯(lián)建”的具體措施由成都市政府、成都市國土資源局的文件規(guī)定,這使得“聯(lián)建”政策存在立法層次較低、實施細則不明確等問題。為此,應(yīng)發(fā)揮地方人大在制度創(chuàng)新中的作用,條件成熟時由地方立法機關(guān)提升“聯(lián)建”政策的立法層次。我國《土地管理法》第43條規(guī)定:任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng) (鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。只有立法上的突破才能實現(xiàn)制度效益最大化,“聯(lián)建”政策的適法性問題最終應(yīng)通過修改相關(guān)法律,規(guī)定“城鄉(xiāng)居民在農(nóng)民宅基地上聯(lián)建房屋所使用的土地,也屬于‘必須依法申請使用國有土地’的除外情況”⑤來解決。

三、“聯(lián)建”政策對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的借鑒意義

按照《聯(lián)建通知》的規(guī)定,“聯(lián)建”政策只適用于都江堰市、彭州市、崇州市、大邑縣和邛崍市五地。筆者在調(diào)研過程中了解到,2009年12月31日是該政策的最后適用期限,當事人必須于該時間點前完成報建審批手續(xù)。也就是說,“聯(lián)建”政策是有適用期限、適用范圍、適用對象的,但其意義是超越以上因素以及該政策本身的。從制度創(chuàng)新和解放生產(chǎn)力的高度來看,“聯(lián)建”政策對宅基地使用權(quán)制度改革有重要的借鑒意義。

1.“聯(lián)建”政策的出臺并非偶然,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景是宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新的主要動力源,因災(zāi)害而產(chǎn)生的重建需要是宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新的“催化劑”。宅基地使用權(quán)制度改革是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求,《聯(lián)建通知》由中共成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會和成都市國土資源局聯(lián)合發(fā)出,使得“聯(lián)建”方式本身就包含了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思想。“聯(lián)建”政策完善了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,推動了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化,促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)發(fā)展。

2.“聯(lián)建”政策的效果使我們看到了政府以制度供給方式支持災(zāi)后重建的巨大作用,對于引入社會資本促進災(zāi)后全面重建有借鑒意義。“聯(lián)建”政策作為宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新,雖然暫不具備在更大范圍內(nèi)推行的條件,但“可以利用試驗區(qū)的框架封閉運行,為全國探路”,這一政策的積極意義是不能忽視的。該政策為其他類型的災(zāi)后重建提供了具有可操作性的先例和實踐經(jīng)驗,“聯(lián)建”甚至可以作為征地補償?shù)囊环N輔助補償措施。“聯(lián)建”政策的設(shè)計思路既考慮了震后災(zāi)區(qū)住房重建的實際需要,又遵循了相關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定,充分體現(xiàn)了地方政府在宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新中的作用和“智慧”。

3.“聯(lián)建”政策的實施有助于我們認識宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新的漸進性。宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新要經(jīng)歷由地方實踐創(chuàng)新到地方性法規(guī)或規(guī)章創(chuàng)新,再到全國立法確認的過程。“過去二十多年的改革,在土地政策和土地法方面走過的路程呈現(xiàn)了一種逐漸放松規(guī)制和多元化運行的機制。對這樣的變化,社會的態(tài)度和社會的認知從反對到接受,再到普遍推行,直至通過立法建立制度加以保障,都是這么一個軌跡。”⑥我國土地制度變遷的過程表明,土地制度創(chuàng)新的源動力來自基層,黨的十一屆三中全會后肇始于安徽鳳陽小崗村的土地承包經(jīng)營和發(fā)軔于深圳的土地使用權(quán)出讓都說明:宅基地使用權(quán)制度改革可以通過地方局部試點,積累經(jīng)驗并加以完善后再在更大范圍內(nèi)推行,這是制度創(chuàng)新的最佳路徑選擇,成本最低,風險最小。⑦

4.成都市“聯(lián)建”政策的經(jīng)濟意義,在于它體現(xiàn)了災(zāi)后重建與宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新的有機結(jié)合,既有效推進了災(zāi)后農(nóng)村受損房屋的重建,又實現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。政府通過制度供給,實現(xiàn)了制度約束條件下的宅基地使用權(quán)效益最大化。2009年11月,成都市政府金融辦、國土局、房管局出臺了《成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法 (試行)》(成辦發(fā)[2009]59號),開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)抵押融資試點,規(guī)定抵押人辦理所占用土地性質(zhì)為宅基地的農(nóng)村房屋抵押時,應(yīng)將該房屋所占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán),向集體土地所有權(quán)人申請辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓,承諾今后不再申請宅基地,并在國土資源部門辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記手續(xù)。很明顯,這一措施延續(xù)了“聯(lián)建”政策的做法,并對“聯(lián)建”政策進行了完善:要求抵押人在申請辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)時向集體經(jīng)濟組織繳納土地出讓價款,該價款由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照集體建設(shè)用地基準地價的一定比例合理確定。這一措施為宅基地使用權(quán)的直接流轉(zhuǎn)提供了一種參考,其產(chǎn)權(quán)抵押融資申請、批準程序和收費辦法可供進行宅基地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)時借鑒。

注釋

①王文宇:《民商法理論與經(jīng)濟分析》,中國政法大學(xué)出版社,2002年,第153頁。②筆者曾多次隨同調(diào)研組到都江堰市調(diào)研,通過與國土、房管等相關(guān)部門的工作人員座談,并到地震重災(zāi)區(qū)“聯(lián)建”現(xiàn)場實地觀察、訪談,筆者了解到“聯(lián)建”政策的效果良好。如位于青城山后山的都江堰市大觀鎮(zhèn)茶坪村有153戶農(nóng)民,其中在汶川大地震中房屋倒塌和嚴重受損的有 95戶、中度受損的有 58戶,“聯(lián)建”政策實施后選擇“聯(lián)建”住房的有 85戶。筆者在2009年 9月的調(diào)研中發(fā)現(xiàn),近半數(shù)聯(lián)建房已經(jīng)建成,其余的在建。聯(lián)建房建成后,一些農(nóng)戶和“聯(lián)建”投資方利用空閑房屋從事“鄉(xiāng)村家庭連鎖客棧”經(jīng)營。③盧現(xiàn)祥:《西方新制度經(jīng)濟學(xué) (修訂版)》,中國發(fā)展出版社,2006年,第95頁。④[德 ]漢斯·貝恩德·舍費爾、[德 ]克勞斯·奧特:《民法的經(jīng)濟分析 (第四版)》,江清云、杜濤譯,法律出版社,2009年,第 95頁。⑤楊遂全:《農(nóng)村個人房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的制度缺陷與補漏》,《中國房地產(chǎn)》2009年第3期。⑥江平、莫于川:《土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新六人談——重慶土地新政爭議引出的思考討論》,《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2007年第 6期。⑦2007年 7月12日,國土資源部在新聞發(fā)布會上表示,對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題,國土資源部自1999年開始就在全國不同地方開展了農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試驗、試點,目前正在不斷總結(jié)經(jīng)驗,在適當?shù)臅r機再提交國家立法機構(gòu),通過立法予以解決。

[1]曲振濤.法經(jīng)濟學(xué)[M].北京:中國發(fā)展出版社,2005.114.

[2]向春玲.成都市城鄉(xiāng)一體化實踐的幾點思考 [J].城鄉(xiāng)建設(shè),2006,(11).

D922.3

A

1003—0751(2011)04—0102—03

2011—03—23

國家社會科學(xué)基金項目《正確處理“小產(chǎn)權(quán)房”與農(nóng)村地制創(chuàng)新》(08BJY005)、河南省政府決策研究招標課題《河南省農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)住宅用地轉(zhuǎn)換模式研究》(09B485)的成果。

萬廣軍,男,鄭州輕工業(yè)學(xué)院政法學(xué)院講師,博士 (鄭州 450002)。

責任編輯:林 墨