基層政府權威重建之關鍵

○張 靜

《鄉鎮治理與政府制度化》，趙樹凱著，商務印書館2010年12月版

每和樹凱一起聊天，總有收獲。原因在于兩點：其一，他非常了解基層，其二，他樂于探究道理。此兩點用專業術語說，就變成，他是那種企圖連接政策研究和學術研究的作者。在今天這兩類研究常受困于互輕、互拒及互不溝通的狀況下，樹凱的《鄉鎮治理與政府制度化》（商務印書館2010年12月版，下引該書只注頁碼）這樣的作品實屬難得。

在《鄉鎮治理與政府制度化》這本書中，作者著力回答了這樣幾個問題。

第一，鄉鎮政府的實際職能是什么。不同于以往根據各種書面資料進行推論的研究方法，樹凱從具體實踐中觀察到基層工作的最基本的兩項——管制鄉間秩序和提供公共服務。前者涉及控制——通過會議、文件、匯報和檢查，對村莊進行日常行政監督；后者涉及公共支援——通過治安、教育和衛生輔助，保障管片和包村的生產和生活秩序。基于作者在鄉鎮工作的直接經驗以及對治理的親自參與，該書對鄉村政府的上述兩種職能給出詳細描述。此方法恰和瞿同祖先生的《清代地方政府》一樣，都留意到了政策法律在基層“不總是被遵守”的事實，因而力圖超越對法律和行政典章的資料依賴，來“勾勒實際運作中的地方政府之輪廓”。

第二，鄉鎮政府面臨的挑戰是什么。樹凱的答案是陷入治理的僵局。樹凱認為治理的僵局表現為財政危機、政策失靈、權威下降和制度異化：各種制度不適應社會需求逐漸空置，成為擺設無法有效運轉。究其原因，樹凱認為，除了傳統體制的強大慣性這一歷史原因之外，一個新的因素不容忽視，這就是基層政府的自利性追求膨脹。自利性的追求不斷沖破規則的約束，對治理產生了長遠的負面影響。在這一點上，樹凱和瞿同祖先生的意見不同：瞿先生深信，清代地方政府的主要特征由其中央集權制所決定；而樹凱則認為，現今基層政府的自利性膨脹，甚至形成獨立的利益主體，“極端的表現是，有的基層政府既不是中央的基層政府，也不是民眾的基層政府，只是地方官員的政府”。（P291）

第三，鄉鎮政府怎樣才能突破治理僵局。樹凱提倡“政府的制度化”。然而，既然前文談到基層制度已經被異化和空置，那么，何者可以保證其不再被異化和控制？他提出調整兩個關系作為新制度化的基礎：政治和行政、政府和社會。前者是職能區分，在基層政府中適當區分其政治職能和行政職能，讓政治過程承擔民意的表達和整合職能，行政過程承擔執行和管理職能；后者是結構設置，力圖建立授權關系，來加強基層政府對社會要求的回應性和責任性。

應當說，這兩個關系的性質是希望按照分化的原則進行基層政府的制度化：政府職能的分化和政府結構位置的分化。職能分化，意在解決基層政府的管制效率——利益政治和行政管制互為滋擾的問題，結構位置的分化，意在解決基層政府的權威重建和鞏固問題。我以為，在國家政權建設中，它們的確都是關涉到鞏固基礎的關鍵性問題。