地方政府自行發(fā)債破繭

文/郭鷹

發(fā)債試點(diǎn)是在中央政府“定額度、定項(xiàng)目、定發(fā)債資金用途”條件下發(fā)行，離自主發(fā)債還很遠(yuǎn)

醞釀多時(shí)的地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)終見眉目，近日經(jīng)國家批準(zhǔn)，浙江省今年將試點(diǎn)自行發(fā)行80億元地方債（其中計(jì)劃單列市寧波13億元），全額用于市縣。根據(jù)財(cái)政部的規(guī)定，浙江省地方政府債券3年期和5年期各占全年債券規(guī)模的50%。企業(yè)和個(gè)人取得的地方政府債券利息所得，免征企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。2011年地方政府債券資金重點(diǎn)用于完成在建項(xiàng)目，嚴(yán)格控制用于新上項(xiàng)目。

我國《預(yù)算法》第28條明文規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。雖然地方政府不能發(fā)行債券，但是各地政府通過建立地方融資平臺(tái)等多種途徑籌集資金，至2010年底我國地方債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)到約10.7萬億元人民幣，地方債占GDP的比重達(dá)到了17%。我國以融資平臺(tái)的銀行貸款為主要形式的地方債務(wù)面臨未來3年大規(guī)模到期的問題，分稅制改革留下了地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱的隱患，土地財(cái)政未來的支付能力亦有限，償債問題越來越突出，因此地方政府有發(fā)債的需求。2009年中央政府采取了代發(fā)2000億元地方債的措施，此后2010年、2011年中央亦每年代發(fā)地方債2000億元。

發(fā)展地方債意義重大，首先可以增強(qiáng)地方政府提供公共物品的能力，避免各地建設(shè)受制于“一刀切”的政策。從可操作性講，地方政府比中央政府更為清楚本地居民最需要什么樣的公共產(chǎn)品。從政府體制來講，地方政府應(yīng)該具備一定的法人資格，而不僅僅是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，既能調(diào)動(dòng)地方積極性，又充分尊重地方自決權(quán)利，減輕中央政府的決策壓力。而試點(diǎn)自行發(fā)行地方債是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的重要環(huán)節(jié)。其次，可以促進(jìn)城市化進(jìn)程中的融資新機(jī)制。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資偏低，城市化發(fā)展離不開資金支持，需要多種融資方式加以保證。最后，還可以促使地方政府隱形負(fù)債顯性化，將有助于增強(qiáng)地方財(cái)政信息的透明，加強(qiáng)預(yù)算約束，硬化地方政府的預(yù)算約束是財(cái)政改革的必然趨勢(shì)。

浙江先行自行發(fā)行地方債，試點(diǎn)階段可以借鑒日本地方政府債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)。日本地方政府發(fā)行債券的特點(diǎn)是體制規(guī)范、監(jiān)管嚴(yán)格、資金用途明確、資金來源為優(yōu)質(zhì)資本。日本地方公債發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理和協(xié)議審批制度，中央政府每年編制地方公債計(jì)劃，其主要內(nèi)容包括地方公債發(fā)行總額、用途、發(fā)行方式等，地方公債主要用于建設(shè)性支出，如地方道路建設(shè)、地區(qū)開發(fā)、義務(wù)教育設(shè)施建設(shè)等，不能用于經(jīng)常性支出，其還款資金來源主要是地方稅收和預(yù)算外資金、財(cái)政補(bǔ)貼等其他財(cái)政收入。日本地方債券的投資者多為國內(nèi)的大型機(jī)構(gòu)，僅有3成左右通過證券市場(chǎng)為一般投資者持有。

美國的地方債務(wù)危機(jī)教訓(xùn)對(duì)我們也有一定的警示作用。美國是全球地方政府發(fā)行債券最早也是最多的國家，各州政府在發(fā)行債券上有較大的自主權(quán)，地方政府可以自行決定發(fā)債的時(shí)間、規(guī)模和用途等因素而無需聯(lián)邦政府審批。自2000年以來，盡管各州政府債務(wù)總額受地方議會(huì)的限制，但美國各州政府債務(wù)額仍翻了一番。在美國前15個(gè)大州的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行評(píng)估之后，只有德克薩斯州和弗吉尼亞的整體評(píng)價(jià)屬于正面，包括加利福尼亞州和密歇根州等地方政府不得不將自身的危機(jī)轉(zhuǎn)嫁到整個(gè)美國聯(lián)邦政府身上。

我國現(xiàn)階段實(shí)行的中央代發(fā)地方債和部分省市自行發(fā)債試點(diǎn)都是在中央政府“定額度、定項(xiàng)目、定發(fā)債資金用途”條件下發(fā)行，能夠較好地解決發(fā)行債券規(guī)模、用途及保障還款等問題，還可以降低發(fā)行成本，但離地方政府自主發(fā)債還有很遠(yuǎn)的路要走。首當(dāng)其沖的是先解決一系列問題，包括如何突破法律的瓶頸、如何有效控制發(fā)債的規(guī)模、如何達(dá)到地方政府發(fā)債與宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)、如何保障債券償還、如何保證地方債券資金的有效使用和如何加強(qiáng)地方債券的法治監(jiān)督和透明度等等問題，這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

（供稿：浙江省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）