深圳地鐵5號線BT項目管理組織結構研究

羅 龍，謝明皆

(1.中國鐵道科學研究院，北京 100081;2.中鐵西北科學研究院有限公司，蘭州 730000)

1 深圳地鐵5號線BT模式簡述

BT模式做為一種新的建筑管理模式，最初由菲律賓國會于1994年提出。最初的BT模式的定義為:根據合同安排，由項目發起者承擔擬定的某項基礎設施或發展設施的籌資和建設，待項目建設完工以后即將該項目轉給政府機構或有關政府單位，后者則向項目發起人支付該項目的總投資，并加上某一合理比率的回報額。這種安排可以在任何基礎設施或發展項目的建設中采用，包括在中央的設施建設中采用。不過，為了安全或戰略原因，這些項目必須由政府直接運作。

從BT模式概念產生至今，不同國家結合本國國情形成了不同的BT模式定義。通過分析，本文作者認為BT模式具有三個基本特征:① BT項目承辦人承擔建設項目的融資和建設;②項目建成后移交政府機構;③政府承諾給予BT項目承辦人相應的成本和收益。

深圳地鐵5號線創造性地采用了“投融資+設計施工總承包+回報”的BT模式建設，明確了市地鐵集團公司作為BT項目發起人完全履行建設單位職責，中國中鐵作為BT項目承辦人履行“投融資+設計施工總承包”單位職責。以上對各大建設主體地位的合理界定法律關系簡明，職責定位清晰，既與現行的法律法規保持了銜接，又實現了工程項目投融資體制和建設管理體制的兩大創新，在體制和機制層面為提高建設管理效能奠定了基礎。這種模式，根植于國內現有的工程建設管理體系和國家政治體制，又借鑒吸收了與西方政治、經濟和文化密切相關的工程建設BT模式理論，形成了一種新的“深圳BT模式”。

2 深圳地鐵5號線管理體系組織結構分析

2.1 深圳地鐵5號線BT模式下主體簡述

在一般BT模式中，通常情況下項目發起人為政府授權的單位，BT項目承辦人為項目發起人通過法定程序選定的建設方，而BT項目承辦人在項目建設期間組建項目公司完成融資、投資和建設任務，在項目建設完成后依據合同從項目發起人那里獲得約定的工程建設造價。

相比一般BT模式而言，深圳地鐵5號線采用的BT模式的利益主體發生了改變。在《深圳市政府投資工程項目 BT模式建設管理辦法》中，明確規定，項目發起人在項目建設期間履行建設單位職責，而項目承辦人組建的項目公司履行項目投資、融資、施工圖設計和施工職責，同時受項目發起人委托，參與項目前期工作的實施。由此可以看出，深圳地鐵5號線的BT模式是一種特殊的BT模式，這種模式是一般建設模式和BT模式的混合體，即在保留了原有的項目建設主體類型的前提下，將建設單位承擔的融資和投資職責剝離出來，單獨選定項目承辦人(項目投資人)，同時由項目承辦人組建的項目公司只行使部分或名義上的建設單位職責。另外，由于BT項目承辦人履行施工圖設計和施工職責，為了加強對項目的監控和管理力量，在深圳地鐵5號線又引入了新的項目主體——監理管理單位。

2.2 深圳地鐵5號線組織結構簡述

深圳地鐵5號線是深圳首例以BT模式運作的項目，也是目前國內最大的城市軌道交通 BT項目。該BT模式采用“投融資+設計施工總承包+回報”的方式運作，在該模式下，存在的直接利益主體有:BT項目發起人、BT項目承辦人、建設管理單位、融資機構。另外與BT項目發起人相關的利益主體有施工監理單位、監理管理單位和總體設計單位，而與BT項目承辦人相關的利益主體有施工承包單位、勘察設計單位和材料設備供應單位。這些利益主體組成的組織結構圖如圖1所示。

圖1 深圳地鐵5號線BT項目組織架構

根據相關法律法規和深圳市政府建設文件，深圳地鐵5號線項目發起人為項目法人，承擔建設單位法定職責，項目承辦人履行“投融資 +施工圖設計 +施工”總承包單位職責，施工監理單位承擔法定監理單位職責，監理管理單位代表業主對施工監理進行監督管理。

2.3 深圳地鐵5號線BT項目組織結構特點

深圳地鐵5號線BT項目組織結構與傳統模式組織結構(見圖2)和理論BT模式組織結構(見圖3)都存在差異。

從上述組織結構圖可以看出，深圳地鐵5號線項目管理組織結構有以下幾個特點:

1)政府相關部門在項目管理中仍處于主導地位。這體現在三個方面:一是BT承辦人在項目建設期間仍接受地鐵5號線管理辦公室的領導和管理;二是BT項目發起人做為5號線管理辦公室的代表機構，監理管理單位和監理單位仍然向其負責;三是BT承辦人在項目建設期間，只具有對施工單位和設計單位的控制和管轄權。

圖2 傳統項目管理模式組織結構

圖3 理論BT模式下項目管理組織結構

2)BT承辦人只具備部分項目法人職責。按照傳統理論，BT模式下，BT承辦人做為項目建設的融資和投資方，在項目建設期間行使項目法人的職責，負責項目建設施工單位、監理單位、設計單位和材料設備供應商的選擇和管理工作。而在深圳地鐵5號線中，相關監理機構由BT項目發起人選擇，BT承辦人對相關監理機構沒有管理權。

3)施工單位和設計單位為BT承辦人的下屬單位，與BT承辦人之間存在組織管理關系。這與傳統項目管理模式存在很大差別，在傳統項目管理模式下，施工單位和設計單位為沒有直接利益關系的單位，從而避免因施工單位和設計單位的連通造成的工程投資超預算情況的出現。

4)項目公司在項目建設期間負責履行BT項目承辦人的職責，BT項目承辦人的項目監管職責由監理管理單位來履行。這種安排，形成了深圳地鐵5號線項目管理中獨特的二級監理管理結構的特點。

2.4 深圳地鐵5號線管理組織結構優點和缺點

2.4.1 優點

1)BT項目承辦人的項目管理能力得到發揮和提高。

在原有的項目管理模式下，項目建設管理職責由政府授權的項目法人履行，從而不利于發揮像中國中鐵這樣的企業的項目管理能力，同樣也不利于提高其專業項目管理能力。在該地鐵工程采用的BT項目管理模式中，賦予了BT承辦人一定的項目管理職責，BT承辦人通過組建的項目公司來對項目參與主體施工單位和施工圖設計單位進行管理。同時，促進企業設計和施工能力的優化整合能力，為發展成為集投資、設計、施工、項目管理為一體的綜合性大型建筑企業提供幫助，縮小與國外優秀綜合性建筑企業之間的差距。

2)降低了工程變更費用，有利于工程總造價的控制。

現有工程建設中，工程變更引起的工程造價增加的現象比較普遍，同時也對工程建設的順利建設造成了較大影響。而在該地鐵工程BT管理模式下，由于項目承辦人總體負責施工圖設計和施工，從而有效降低了因設計失誤造成的工程變更情況的發生。另外，在該項目的BT合同中，約定將設計變更分為A類變更和B類變更兩大類，A類變更限定為工程范圍、建設規模、技術標準方面的變更，由項目法人負責;而其它設計變更為B類變更，由BT承辦人自行負責;這種約定給BT承辦人增加了壓力，同時也為降低設計變更數量和提高施工圖設計質量提供了動力。為此，在項目建設期間，BT承辦人采用“設計—施工”一體化的項目管理方法，加強現場施工單位和施工圖設計單位的溝通力度和協調力度，從而實現了設計和施工的優化，為充分利用集團公司的設計和施工技術實現工程高質高效建設提供了最大限度的支撐。經過實踐證明，采用“設計—施工”一體化的管理方式，有效降低了設計變更的數量。

3)提高了工作效率。

在BT合同中約定，由于工程延誤造成的損失(工期、費用)由BT承辦方承擔，從而調動了BT承辦方的積極性。另外，這種模式下BT項目發起人做為政府的授權人，可以支配大量的行政資源，而BT項目承辦人，具有資本優勢，在兩者的強強結合下，保證工程前期工作的順利開展。在兩者的積極協作和配合下，通過合理增加前期人力、物力投入，5個月時間全線重點工程開工，10個月時間完成了98%的征地拆遷任務，遠遠高于傳統模式下的工作效率。

2.4.2 缺點

1)不利于充分發揮BT承辦方的管理能力和技術優勢。

BT承辦方為 BT項目的融資、投資方，但是其組建的項目公司不能行使建設單位的職責，要在項目法人的管理下，配合和協助項目法人來行使一部分建設單位職責，從而在一定程度上制約了項目公司人員的積極性和主動性。由于沒有賦予其相應的職責，在工程建設過程中，也不利于充分發揮BT承辦方的協調和管理能力，如施工監理單位和監理管理單位與項目公司沒有直接合同關系，從而增加了建設管理過程中的溝通和協調難度，同時也增加處理施工單位或設計單位與其它主體之間的矛盾的難度。從組織學角度講，組織組成部分的增加在利于組織管理者進行控制的同時，也增加了協調組織內部沖突的難度。

2)增加了組織內部的關系層次，降低了管理體系組織內的信息傳遞速率。

在建設過程中，由于項目公司沒有權利行使建設單位的職責，所以在需要行使建設單位職責時，相關信息的傳遞中增加了兩個環節，即:施工單位(或設計單位)→項目法人轉變為施工單位(或設計單位)→項目公司→項目法人;標段監理單位→項目法人轉變為標段監理單位→監理管理單位→項目法人。這兩個環節的增加在增加了信息傳遞的環節的同時，也對決策的執行速度產生了影響。另外，標段監理單位和監理管理單位在與施工單位和設計單位的溝通過程中，也增加了相應的環節。

3 結語

深圳地鐵5號線采用的新型BT模式是國內關于BT模式應用的最新探索。通過本文的分析可以看出，深圳地鐵5號線BT模式不同于傳統的BT模式。該BT模式中，在發揮BT承辦人的施工設計優勢和管理優勢的同時，又限制和約束BT承辦人管理權限，削弱了BT承辦人管理的積極性和主動性。雖然不盡合理，但是在現階段，還不能改變政府在城市軌道交通中主導地位，這與我國的國情和經濟結構有關。

[1]左國勝.BT模式在基礎設施項目中的應用研究[D].濟南:山東大學，2010.

[2]李繼紅.我國BT投融資建設模式中的法律關系探析[D].北京:中國政法大學，2007.

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