如何跳出反腐困境

李永忠

春節(jié)剛過(guò)，鐵道部部長(zhǎng)劉志軍因“涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)”被免職，成為2011年第一個(gè)落馬的部級(jí)官員。據(jù)悉，8年鐵道部長(zhǎng)任期內(nèi)，每個(gè)春節(jié)他都深入基層，從未回家與家人過(guò)年。有人講，劉志軍搞工作，善于突出重點(diǎn)；搞腐敗，也很有一套。這些年來(lái)，其胞弟劉志祥因貪腐被判死緩，列車相撞波折不斷，似乎都沒(méi)有影響對(duì)劉志軍的重用。而國(guó)內(nèi)高鐵建設(shè)的突飛猛進(jìn)與劉志軍貪腐的一日千里，則成為明顯的正比關(guān)系！“劉志軍現(xiàn)象”，既是他個(gè)人的悲劇，也讓我們反思反腐敗工作到底哪里出了問(wèn)題。

反腐倡廉目前的困境

改革開(kāi)放30多年來(lái)，從反腐蝕到反腐敗斗爭(zhēng)，“形勢(shì)仍然嚴(yán)峻”、“任務(wù)仍然繁重”已成為歷次中紀(jì)委全會(huì)報(bào)告以及歷屆黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告的慣用詞組。

一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是：我們經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一手，搞得很有成效，并得到國(guó)內(nèi)外的一致認(rèn)可。可與此同時(shí)，卷進(jìn)腐敗的金額之巨、人員之多、職權(quán)之重、級(jí)別之高，以及占據(jù)的時(shí)間之長(zhǎng)、空間之大的歷史之最紀(jì)錄，也不斷地被刷新著……

面對(duì)易發(fā)多發(fā)、不斷滋生蔓延的腐敗形勢(shì)，從中央到地方的各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，都力圖通過(guò)推進(jìn)體制改革去打贏這場(chǎng)反腐敗之戰(zhàn)。一方面通過(guò)力所能及的探索，去公開(kāi)、規(guī)范、削減政府的行政審批權(quán)力；通過(guò)黨委會(huì)票決制等形式，落實(shí)對(duì)“三重一大”等事權(quán)的集體決定和監(jiān)督，盡可能減少個(gè)人或少數(shù)人專權(quán)或?qū)唷Ａ硪环矫妫粩嗉哟蠖窢?zhēng)強(qiáng)度、懲處力度、打擊力度，盡可能保持對(duì)腐敗的相對(duì)高壓態(tài)勢(shì)。于是，費(fèi)用不斷追加，機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)編，級(jí)別不斷提升，人員不斷增加，專門(mén)從事紀(jì)檢監(jiān)察的干部，從上世紀(jì)80年代初的幾萬(wàn)人，擴(kuò)充到目前的幾十萬(wàn)人……

但是，現(xiàn)實(shí)的結(jié)果既沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的變化，也沒(méi)有出現(xiàn)量的向好。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是：這么多年來(lái)，盡管地方各級(jí)一把手越來(lái)越成為腐敗的高危崗位，但是地方各級(jí)一把手的嚴(yán)重腐敗案件，幾乎沒(méi)有一起是由同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉揭發(fā)出來(lái)的！于是，30年來(lái)反腐敗形勢(shì)的總體結(jié)論和評(píng)價(jià)還是四個(gè)字：仍然嚴(yán)峻。

陷入困境的主要原因在于，缺乏宏觀的體制突破，只好抓中觀突破，以便通過(guò)巡視、派駐等形式使同體監(jiān)督有所改觀。中觀層面不便深入，就不斷把工作向微觀層面鋪開(kāi)。黨內(nèi)監(jiān)督的專門(mén)機(jī)關(guān)——紀(jì)委，工作細(xì)微到上馬路檢查收費(fèi)，下礦井察看礦難事故。紀(jì)委查辦的案件越來(lái)越多，教育的面越來(lái)越廣，糾風(fēng)的事越來(lái)越細(xì)，而監(jiān)督的缺位、虛位和不到位改進(jìn)卻不大，也越來(lái)越疲于奔命。于是，8小時(shí)內(nèi)的監(jiān)督困難，有的就轉(zhuǎn)向抓8小時(shí)外的監(jiān)督；對(duì)官員本人難以監(jiān)督，有的就轉(zhuǎn)向監(jiān)督其配偶、子女、秘書(shū)；查處窩案、串案容易影響穩(wěn)定，有的就搞定點(diǎn)清除、“量體裁衣”，而不再深入查處順藤摸瓜……

在目標(biāo)鎖定存在不合理的情況下，這種靠投入更多財(cái)力物力人力的高成本反腐方式，有如揚(yáng)湯止沸，難以持續(xù)發(fā)展。筆者以為，反腐敗不能再采用高投入高成本的方式了。不能只用加法，必須加減乘除并用。

努力探索減法之路

解決腐敗問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)打破思維定式，走一條減法之路。筆者的意見(jiàn)是，科學(xué)地分解黨內(nèi)權(quán)力。

一說(shuō)分權(quán)，幾十年的習(xí)慣性思維是怕弱化權(quán)威，習(xí)慣性的做法是頭痛醫(yī)頭分事權(quán)。既然一把手權(quán)力過(guò)分集中，一些地方和部門(mén)就想出了一把手不直接分管人、財(cái)、物的辦法，但效果仍不盡如人意。

發(fā)展黨內(nèi)民主必須循序漸進(jìn)，必須堅(jiān)決維護(hù)中央的權(quán)威。在保持中央和省委現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制格局不變的前提下，可通過(guò)在市、縣委搞試點(diǎn)來(lái)探索經(jīng)驗(yàn)，尋求從辦案的思維轉(zhuǎn)向監(jiān)督的思維，從峻法轉(zhuǎn)向預(yù)防，從同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督，從治標(biāo)為主轉(zhuǎn)向治本為主，從事后轉(zhuǎn)向事前。

之所以同級(jí)紀(jì)委難以監(jiān)督同級(jí)黨委，因其兩者一是同體關(guān)系，二是上下級(jí)關(guān)系。地方各級(jí)黨委將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于一體，而在這一體之中，又往往集中于被稱為一把手的人。

在這一權(quán)力過(guò)分集中的體制下，執(zhí)政時(shí)間越長(zhǎng)，黨委一把手權(quán)力集中的程度就越高；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程越長(zhǎng)，權(quán)力的含金量就越重，這就會(huì)加大腐敗的機(jī)率，其根源無(wú)不出自“權(quán)力過(guò)分集中”的“總病根”。

改革開(kāi)放前的“文革”十年浩劫，讓我們對(duì)這一“總病根”的認(rèn)識(shí)已經(jīng)十分到位。但改革開(kāi)放30多年來(lái)，由于種種原因，我們始終未能解決好這一“總病根”。雖經(jīng)組織部?jī)?yōu)中選優(yōu)，并經(jīng)黨委、紀(jì)委嚴(yán)格把關(guān)，但一把手犯錯(cuò)誤的比例居然高于普通黨員和其他領(lǐng)導(dǎo)干部，通常占同級(jí)別犯錯(cuò)誤黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的40%左右，個(gè)別地方甚至超過(guò)50%。

事實(shí)證明，沒(méi)有科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，必然經(jīng)常滋生缺點(diǎn)；沒(méi)有合理的權(quán)力分解，必然經(jīng)常發(fā)生錯(cuò)誤；沒(méi)有及時(shí)的監(jiān)督，必然延誤錯(cuò)誤的發(fā)現(xiàn)；沒(méi)有有效的監(jiān)督，必然難以挽救失敗。

縣級(jí)黨委先行試點(diǎn)

由于長(zhǎng)期執(zhí)政，黨內(nèi)又缺乏分權(quán)制衡，地方各級(jí)一把手成為高危崗位。2000年到2007年，河南省先后有22名曾經(jīng)的縣委書(shū)記成為腐敗分子。廣東省茂名市原市委書(shū)記羅蔭國(guó)因涉嫌職務(wù)犯罪被檢察機(jī)關(guān)刑拘后，竟作如此狂言：“我要是真進(jìn)去了，茂名官場(chǎng)就沒(méi)有一個(gè)好人了。不腐敗不是官，像我這樣級(jí)別的，誰(shuí)不能供出10來(lái)個(gè)人？”

對(duì)于黨內(nèi)分權(quán)，半個(gè)世紀(jì)前的黨的八大有過(guò)嘗試。當(dāng)時(shí)設(shè)立了黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)中央委員會(huì)，毛澤東為主席；設(shè)立了黨內(nèi)最高執(zhí)行機(jī)關(guān)中央書(shū)記處，鄧小平為總書(shū)記；設(shè)立了黨內(nèi)最高監(jiān)督機(jī)關(guān)中央監(jiān)察委員會(huì)，董必武為書(shū)記；甚至從中央到地方還推行了黨代會(huì)常任制。然而由于國(guó)際形勢(shì)的突變，毛澤東關(guān)于設(shè)立“黨內(nèi)國(guó)會(huì)”的構(gòu)想及其黨代會(huì)常任制的推行，很快就戛然而止。

黨內(nèi)分權(quán)怎樣才是科學(xué)合理的？筆者認(rèn)為可向現(xiàn)代企業(yè)借鑒。現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)通常由決策機(jī)關(guān)（董事會(huì)或股東大會(huì)）、執(zhí)行機(jī)關(guān)（總經(jīng)理及各級(jí)經(jīng)理人員）、監(jiān)督機(jī)關(guān)（監(jiān)事會(huì)）等三大部分組成，分工明確，制衡有效。借鑒現(xiàn)代企業(yè)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，可從縣級(jí)黨內(nèi)的分權(quán)入手。

在縣級(jí)黨委進(jìn)行改革黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)，既符合黨的十六大、十七大提出的擴(kuò)大在市縣開(kāi)展黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的要求，也遵循了分權(quán)制衡的原則。通過(guò)黨內(nèi)科學(xué)分權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)黨政合理分工，再到完成黨政分開(kāi)。這分權(quán)、分工、分開(kāi)的過(guò)程，既是有效并充分發(fā)展黨內(nèi)民主的過(guò)程，也是切實(shí)恢復(fù)黨員主體地位的過(guò)程，還是從戰(zhàn)略層面上真正實(shí)現(xiàn)預(yù)防和遏制腐敗滋生蔓延的過(guò)程。

首先，由縣黨代會(huì)選舉產(chǎn)生黨內(nèi)的三個(gè)委員會(huì)（黨內(nèi)原有的縣處級(jí)職數(shù)可不必增加）。一是縣委會(huì)（黨內(nèi)決策機(jī)關(guān)），由15～21人組成，實(shí)行委員會(huì)制，縣委書(shū)記是會(huì)議的召集人，但他的一票與其他委員的一票無(wú)異。因此，這時(shí)的縣委書(shū)記，也就真正具備了兼任縣人大主任的基本條件。其他成員可來(lái)自于現(xiàn)任干部、退休干部等。二是執(zhí)委會(huì)（黨內(nèi)執(zhí)行機(jī)關(guān)），由5～7人組成，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由現(xiàn)任的縣委專職副書(shū)記擔(dān)任執(zhí)委會(huì)書(shū)記，成員包括組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、縣委辦公室主任等。三是監(jiān)委會(huì)（黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)），由5～7人組成，實(shí)行委員會(huì)制，由縣紀(jì)委書(shū)記擔(dān)任監(jiān)委會(huì)書(shū)記。

其次，黨代會(huì)閉會(huì)期間，由縣委會(huì)代行其職權(quán)，縣執(zhí)委會(huì)和縣監(jiān)委會(huì)向縣委會(huì)報(bào)告工作，并接受其監(jiān)督。

最后，縣監(jiān)委可以對(duì)黨內(nèi)專門(mén)的執(zhí)行機(jī)關(guān)——縣執(zhí)委進(jìn)行到位并有效的監(jiān)督，同樣縣執(zhí)委也可對(duì)黨內(nèi)專門(mén)的監(jiān)督機(jī)關(guān)——縣監(jiān)委進(jìn)行到位并有效的制衡。

誠(chéng)然，反腐敗在任何時(shí)候都不能放松查辦案件，但是中國(guó)反腐戰(zhàn)略的取勝之道在查辦案件之外。精通平仄未必能寫(xiě)出好詩(shī)，因?yàn)楹迷?shī)的功夫在詩(shī)外。

為此，要跳出反腐困境，最需要的是反腐戰(zhàn)略思維的創(chuàng)新，是反腐體制的創(chuàng)新，是“黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”（鄧小平語(yǔ)）和創(chuàng)新！（作者系中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長(zhǎng)）