行政事業專項資金管理探析

施 慧

行政事業專項資金是指其上級單位或財政部門為行政事業單位專門撥付的，用于完成特定工作任務或某項事業發展的，具有專門用途并且需要專款專用，專門報賬結算的資金。如水利工程專項資金、林業專項資金、防汛抗旱專項資金等。專項資金有三個特點：一是專門用途。即每筆專項資金有其特定用途，不得挪作他用。一般情況下應按照部門預算及國庫統一支付的方式進行開支。二是特定來源。專項資金是由其上級部門或同級財政部門專門的撥款。特定情況下，行政事業單位自籌的資金也可以作為專項資金，但必須堅持專款專用的原則。三是單獨核算。在收支時建立專門的賬目進行核算，對于項目使用的效果還要進行專門的評價。

一、行政事業單位專項資金加強管理的意義

行政事業單位是我國政府機構體系的重要組成部分，是我國公共產品服務的重要提供機構，大多數行政事業單位并不以盈利為其存在的主要目的。在市場經濟條件下，雖然行政事業單位的資金流動情況越來越復雜，個別事業單位還具有盈利性職能，但對于一些專門項目，如農林牧副漁、地方文化建設、民族事務、非盈利的交通、市政設施、辦公場所修繕等，各級財政部門或各級主管部門也會下撥專項資金，用于這些項目的建設工作。

專項資金涵蓋了國民經濟發展的方方面面，其資金規模大，資金使用效果影響范圍廣。做好其管控工作，提高其使用效率，能夠切實造福一方百姓，促進社會事業的發展，有利于社會主義和諧社會的建立。

二、行政事業單位專項資金管理與使用的問題分析

（一）忽視專項資金的預算管理

1.對預算管理工作不夠重視。部分工作人員忽視預算編制，因而形成了財務決策的隨意性，忽視資金使用效果，致使專項資金預算執行大打折扣。部分單位雖然編制了預算，但對預算執行不重視。

2.前期經費列支不規范。對于項目前期經費，均列入事業單位經常性經費，特別是對于通過審批的項目，已經列支的前期費用也不轉入專項資金中，造成經常性經費擠占。

3.預算執行的責任人未嚴格執行專項資金預算。一般來說，專項資金的使用往往由專項資金申請或管理單位的下屬單位實施。如水利局對于水利工程基金，由其下屬的水管站等實施。這樣，上級單位在賬務核算與資金管理上不能及時地掌握資金動向，使資金富余或短缺情況難以及時掌握，甚至影響工程進度。

（二）專項資金的分配不科學，導致使用效率較低

1.專項資金的項目分配方案不科學。事實上，大多數專項資金對應項目都并非新生事物。如專項水利基金等。但是資金管理部門在管理專項資金時，卻很難做到科學分配，實現資金效益最大化。在資金安排上搞平均主義、或者講人情，憑自己的主觀判斷與好惡進行資金分配，導致一些行政事業單位、一些非重點項目獲得過量資金，形成資金沉淀。同時，由于分配的隨意性容易導致項目的重復建設、資金投向分散等問題。

2.專項資金閑置情況仍然存在。部分事業單位專項資金的實際利用率較低，閑置現象仍然存在。結余資金在一些單位長期掛賬。其主要原因一是部分單位由于工作特殊性，爭取專項資金相對容易，導致這些單位對于專項資金使用效率重視不夠。二是一些單位編制預算不夠細化，虛報冒領財政資金，導致結余資金規模增大。

（三）內部控制不完善，專項資金可能被挪用或侵占

1.缺乏對專項資金使用用途上的監督。一些單位認為國家或上級對于專項資金的管理與使用都有了明文規定，按規定或立項審批說明開支即可，因此用不著再考慮制定或執行其他的控制制度。這樣導致專項資金在使用方面沒有明細約束，資金流向等在很大程度上受人為因素影響，導致資金被挪用、亂用。

2.缺乏對于專項資金使用過程中的監督。在項目執行過程中，專項資金的撥付流程、項目實施的進度、支付節點往往都沒有得到很好的管控。由于行政事業單位缺乏相應的專業技術人員，因此，當請款方提交資料請款時，往往只是形式上進行簽署即支付款項，沒有使資金支付真正起到關鍵控制的作用。

3.專項資金中單位自籌部分比較隨意。由于對自籌部分可以自己掌握，因此，單位對該部分資金的調度與開支相對隨意，在審批、調轉手續上也不嚴格。

（四）缺乏項目決算及績效評價環節

一些行政事業單位在專項資金使用完畢后，僅僅由財務人員將資金支出情況加總，得到累計支出數，代替項目決算，也沒有針對專項工程的專項審計或績效評價。這對于資金使用的真實性、正確性、效率與效果都無法準確評價，不利于資金的正確使用，甚至造成了違法亂紀的隱患。

三、改進行政事業單位專項資金管理的思路

（一）強化專項資金的預算管理

1.重視預算管理工作，強化預算對專項資金使用的指導作用。首先，在預算編制過程中，要結合單位的發展規劃確定來年的工作任務和工作目標，根據特殊項目需求，考慮專項資金預算的金額、時間節點。要細化預算，增強預算的透明度，這是增強預算指導作用的前提。對于各年度均有的專項資金，一般納入預算內資金管理，應同時上報當年度該專項資金的結余數，以便納入下年一并使用。對于未納入預算的突發項目，則往往以預算外資金的模式出現，如防災減災類資金等，此時，對該類專項資金編制專項預算，確保其使用有章可循。

2.提高預算編制的科學性與可操作性。根據單位各自情況，考慮細化預算編制。可以參考企業彈性預算的編制模式，改革傳統的零基預算方式，使預算更具有現實性。將預算指標分解落實到各科室，建立科室預算管理。根據單位及下屬部門、科室的重點工作與人力物力配置，提出專項資金使用需求，單位財務部門綜合平衡后，報單位領導確定后申請專用資金。

（二）提高專項資金的使用效率

1.合理分配專項資金，確保資金發揮最大效益。各地政府應根據中心工作與性質，落實各行政事業單位專項資金用途，考慮各單位中心工作與社會發展規劃，結合社會與生態效益，統籌安排實施。應明確專項資金申請條件，各資金主管單位應充分根據輕重緩急的原則，優先考慮必要的項目，有步驟、合理地分步實施，確保有限的財政資金發揮最大效益。

2.防止專項資金的閑置。財政部門或主管部門應定期對下屬事業單位專項資金的使用情況進行動態考核，如要求定期報送項目實施情況，資金支付情況，剩余資金情況等。并將這些情況與單位負責人、責任人的績效考評掛勾，并視情況對該單位的部門預算、專項預算進行調整。一定程度上可能使單位領導及相關人員對于專項資金的申請更加謹慎，對其使用更加注重實效與進度，也就使有限的資金產生了更大效益。

（三）建立專項資金的使用評價制度

首先，在項目完成后主辦單位應及時進行項目結算工作，并進行專項資金的使用情況分析，形成專門項目決算，闡明形成預算和決算差異的原因。其次，要堅持專項資金使用審計工作，確保資金如實使用，杜絕貪污或挪用，同時對資金使用結余或者超支的原因進行進一步分析，提高資金決策水平。最后，在資金使用合規性審計的基礎上，考慮專項資金的使用效果，通過審查和評價項目支出成果是否符合目標要求，重點評價其社會效益。