西方國家碳稅實踐經驗與我國碳稅政策選擇

賈 鴻

近年來，全球氣候變暖的趨勢進一步加劇，已成為國際社會高度關注的熱點。二氧化碳、臭氧、甲烷等溫室氣體排放增加是導致全球氣候變暖主要原因，其中二氧化碳是最重要的一種溫室氣體，占溫室氣體的60%左右。為遏制全球氣候變暖的趨勢，越來越多的國家和地區采取了各種溫室氣體減排措施。我國是一個發展中的經濟大國，同時也是世界上僅次于美國的溫室氣體排放大國。學習和借鑒西方國家的經驗開征碳稅，是我國經濟實現科學發展和可持續發展所面臨的重要選擇。

一、碳稅的理論依據：外部性和庇古稅

碳排放是典型的環境污染問題。針對碳排放而征收碳稅，是基于環境污染的外部性及其內部化理論而采取的措施。外部性又稱外部效應，指某種經濟活動給與這項活動無關的第三者帶來的影響。外部性理論是解釋經濟活動與環境問題成因的一個基礎理論，但外部性理論并沒有給出一個將外部成本內部化的有效方法。1920年英國經濟學家阿瑟·庇古發展了馬歇爾的外部性理論，首次提出污染者需要負擔與其污染排放量相當的稅賦，后人稱之為“庇古稅”。在其《福利經濟學原理》中，庇古認為環境污染具有典型的外部負效應性，當污染的外部性成本在市場機制無法調節的情況下就應由政府實施干預。假定政府征收等于邊際污染成本的稅，那么可使污染者的邊際私人成本等于邊際社會成本，邊際私人收益等于邊際社會收益，即把污染者的外部性成本內在化，從而使其面臨真實的社會成本和收益，這種價格的糾正最終必能抑制污染者的過度生產，并有效地克服環境的外部性問題，實現資源的優化配置。庇古還認為，環境稅不僅能通過稅收使得價格反映其社會成本，糾正資源價格與市場和社會成本之間的偏差，從而矯正環境問題，而且在改善環境的同時還能以環境稅抵減扭曲型稅負，降低資本和勞動等生產要素的租稅負擔，促進生產過程中要素的使用量，進而增加就業機會與產業投資。這就是庇古稅“雙重紅利”的假說。“庇古稅”理論成為后人通過稅收手段解決外部性問題的重要理論依據。

二、西方國家征收碳稅的實踐經驗

為了實現減少二氧化碳排放的目的，20世紀90年代在一些北歐國家開始征收碳稅。1990年芬蘭在全球率先設立了碳稅。碳稅征收范圍為礦物燃料，其計稅依據是燃料的含碳量。芬蘭征收碳稅的目標是在20世紀90年代末將碳排放的增長率降低為零。1994年，芬蘭對能源稅進行了重新調整，大部分能源征收燃料稅，其中對煤炭和天然氣征收混合的能源/碳稅。1995年，混合稅中的能源稅稅率是3.5芬蘭馬克/千瓦，碳稅的稅率是38.3芬蘭馬克/噸二氧化碳（相當于7.0美元/噸二氧化碳）。電力部門也通過對礦物燃料征收碳稅被納入征稅范圍。工業中使用的原材料和國際運輸用油免稅。2002年，芬蘭碳稅稅率一般為每噸二氧化碳17.12歐元，天然氣減半征收。西方國家開征碳稅后，在不同程度地控制和減少了溫室室氣體的排放，基本實現了開征碳稅的預期目標。以德國為例，截止到2005年德國的燃料消費減少幅度高于10%，二氧化碳氣體排放減少了約2000萬噸，較改革前水平減少達2～2.5%。挪威政府估計，如果沒有采用碳稅，目前挪威的排放量將會比1990年增長15%～20%，挪威的碳稅使一些工廠的二氧化碳排放量降低了21%，家庭機動車的二氧化碳排放量降低了2%～3%。為避免因征收碳而影響居民收入，丹麥、德國等國政府還通過提高養老金和轉移支付領取者的補貼，減少低收入階層的個人所得稅等措施提高居民家庭的可支配收入，成功地規避了碳稅的收入負效應。

三、我國開征碳稅的政策選擇

我國現已成為僅次于美國的溫室氣體排放大國。1990至2001年，我國CO2排放量凈增8.23億噸，占同期世界增加量的27%。預計到2020年，我國排放量要在2000年的基礎上增加1.32倍，到2025年碳排放量很可能超過美國而居世界第一。若不采取適當措施，按目前能源消耗速度，我國溫室氣體排放在未來幾年將迅速擴大，給環境造成更大的壓力。稅收政策作為國家宏觀調控的重要工具，在能源節約及可持續開發和利用上具有其他經濟手段難以替代的功能。我國應充分借鑒國外的先進經驗，根據國家能源政策的目標和能源戰略的現實要求，綜合考慮環境、社會與經濟效益之間的關系，逐步推進碳稅制度建設。關于我國的碳稅政策，筆者提出以下幾個方面建議：

（一）征收范圍和計稅依據

從西方國家征收碳稅情況看，碳稅的征稅范圍主要是煤、石油、天然氣等化石燃料，其計稅依據有兩種：燃料的碳含量和二氧化碳的排放量。大部分國家是按燃料的碳含量征稅，即根據燃料的含碳量計算二氧化碳排放量并據以征稅，只有少數國家是直接對二氧化碳或一氧化碳的排放量征稅。根據燃料含碳量征稅的方法在技術上簡單易行，不用考慮能源效率改進技術和碳回收利用技術。而且，由于化石燃料的消耗所產生的CO2約占CO2總排放量的65%—85%，對化石燃料征收碳稅基本覆蓋了CO2排放源，有利于碳稅實現減排的目標。但嚴格來說，對燃料的含碳量征收碳稅與直接對CO2排放征稅的效果存在較大差異。這種方法只是鼓勵減少化石燃料的消耗，而不利于企業致力于二氧化碳的削減和回收利用技術的研究和開發。考慮到我國的實際情況，建議我國仍然以對煤、石油、天然氣等化石燃料為碳稅的征收范圍，并按燃料的含碳量測算排放量作為計稅依據。

（二）碳稅的稅率

西方國家的碳稅多數實行固定稅率，只有很少國家實行累進稅率，各國碳稅的稅率水平差異較大。2008年，芬蘭對每噸CO2排放量征收20歐元，而瑞典為107.15歐元，意大利根據燃料的CO2排放量制定累進稅率，最低每噸5.2歐元，最高為68.58歐元，丹麥的標準稅率為每噸12.10歐元。同時，各國在最初開征碳稅時多采用了相對較低的稅率水平，然后再逐步提高。這種做法考慮了納稅人的承受能力，可以減少開征時的阻力。我國碳稅稅率的設計同樣應遵循逐步提高、循序漸進的原則。我國碳稅稅率的設置，既要考慮我國節能減排的目標，也要考慮國民經濟的可持續發展和經濟結構調整，還要考慮企業的承受能力等多種因素。

（三）碳稅征收環節和納稅人

從理論上看，碳稅可以在能源生產、銷售、耗用等環節上選擇一個或多個環節進行征收征收。選擇不同的征收環節，碳稅的可操作性和效果是不一樣的。從充分發揮碳稅政策的社會效應角度考慮，碳稅應在能源的消費環節征收，這樣更有利于刺激消費者減少能源消耗。然而，對消費者而言，在銷售環節征收碳稅只相當于提高了能源的價格，并不能很好發揮碳稅的社會效應。從己經開征碳稅的國家來看，北歐國家在能源的上下游都征碳稅，但實際稅負是以下游的消費環節為主。我國開征碳稅同樣要考慮其征收環節問題。筆者認為，我國碳稅的征收環節宜選擇能源的最終消費環節。因為消費環節是溫室氣體的直接排放環節，在消費環節征稅能夠促使高效、節約利用能源，從而實現碳稅的減排目的。況且，由于我國開征碳稅初期的稅率必然很低，在生產、銷售等環節征收碳稅可能無法實現碳稅的社會政策效應。我國選擇在消費環節征收碳稅，還可與環境稅或排污費等一并由政府管理部門統一征收，有利于降低稅收的管理成本。碳稅的納稅人是由其征稅環節決定的。我國選擇消費環節征稅，則碳稅的納稅人就是對能源最終使用并向大氣中排放CO2的所有單位和個體工商。

（四）碳稅的稅收優惠政策

碳稅的征收必然會給納稅人帶來額外負擔，對特定行業產生較嚴重的不利影響。為了避免征收碳稅加重企業的負擔，特別是對那些能源消耗大、競爭力差的行業，各國在征收碳稅的同時也采取了稅收減免、稅收返還、參加自愿減排協議等一系列措施。征收碳稅的根本目的是促進溫室氣體的減排，以減緩全球氣候變化的趨勢，而不是為了增加稅收收入。因此，西方國家在征收碳稅的同時，還通過減免企業與個人的所得稅、社會保障繳費等，實現企業的總體稅負不變。我國在制定碳稅政策時，同樣應建立完善的稅收減免與返還機制，以避免對能源密集型行業造成過大的沖擊，保護我國相關產業在國際市場中的競爭。同時，要鼓勵促進新能源和新技術的研究和開發，對企業安裝減排設備可以實施稅收減免或返還措施，對可再生能源的開發、普及以及技術研究等可以給予稅收減免、稅收返還、再投資退稅等優惠政策鼓勵。

（五）碳稅收入的使用與管理

稅收收入的使用關系到其政策功能的發揮。碳稅收入的使用與管理，無外乎兩種方式：納入一般預算管理和專款專用管理。從開征碳稅的國家看，大多數國家將碳稅收入納入一般預算管理，也有個別國家將其專款專用于環境保護、養老金賬戶、補助貧困家庭，或者提高能源使用效率和研究開發利用可替代新能源的活動。碳稅收入納入政府一般預算管理有利于維護政府預算的統一性和完整性，有利于國家對預算資源進行全局性的配置，但無法確保該項收入用于節能減排。如果按照專款專用原則進行管理，碳稅收入就可以專門用于環境保護和節能減排等方面，有利于充分發揮碳稅的政策效應，但專款專用又破壞了政府預算的統一性和完整性。我國在制定碳稅政策時，要充分碳稅的政策目的和政府預算管理的實際情況，合理選擇碳稅收入的使用和管理方式。鑒于我國開征碳稅的根本目的是促進企業節能減排和鼓勵可再生能源的發展，筆者建議將碳稅收入按照專款專用原則進行管理，重點用于對可再生能源發展和企業節能減排的鼓勵，而不納入政府的一般預算收入管理。國家可以利用碳稅收入的資金建立國家專項基金，用于對改善能源效率、研究節能技術和開發低碳排放新能源等項目的扶持，支持植樹造林等項目和加強應對氣候變化的國際交流與合作。