完善農地使用權流轉市場問題研究

韓淑梅

現代農業的發展要求土地資源的合理配置，而土地流轉依法、合理、有序進行是實現土地資源配置的關鍵條件。建立市場化的農地使用權流轉機制，是農地使用權流轉的重要條件。要建設土地使用權流轉市場，就需要完善土地價格機制，完善中介服務機構，建立健全土地糾紛調處和仲裁機構，提高農民流轉土地的積極性。

改革開放以來，我國經濟發展迅猛，已經成為世界第二大經濟體。但是我國在農業方面發展還不盡如人意。20世紀80年代前期由于實行家庭聯產承包責任制，只經歷了短暫的快速增長就顯得乏力。為了進一步適應農業生產力發展對土地規模的要求。中共中央在“十二五”規劃中也明確指出“在依法自愿有償和加強服務基礎上完善土地承包經營權流轉市場”。因此，我們需要建立靈活有效的土地流轉機制，優化土地資源配置，完善農業生產要素市場，促進農業和農村經濟發展。

一、土地流轉市場的階段特征

農村土地經營制度改革30年來，由于法律制度的漸進性和經濟發展的不平衡性，農地使用權流轉市場呈現明顯的區域性和階段性。

第一階段是改革初期的發育階段。隨著包產到戶激勵效應的逐漸衰弱，農村開始出現剩余勞動力，部分農業剩余勞動力開始到其他非農產業尋找就業機會，農地的自發轉包開始在全國范圍內出現。總的來說，這個時期土地流轉還處于發育階段，流轉形式以承包和轉讓為主。農地流轉具有自發性、短期性和非正規性等特點。

第二階段是20世紀80年代中期至90年代初期的集體主導階段。這一階段沿海發達地區和大城市鄉鎮企業的迅速發展，大部分的農村勞動力轉向為鄉鎮企業做工，開始出現部分土地撂荒或拋荒的現象。這一時期，村集體組織是農地流轉和集中的主體，規模經營戶依靠補貼維持經營難以為繼。

第三階段是二十世紀90年代中期至21世紀初的嚴重分化階段。這一階段的土地流轉呈現多樣化的特點：一是傳統農村地區集體將拋荒的土地收回在轉租給其他承租人，承辦方直接向村集體繳納地租；二是傳統農業區的農民自行流轉土地，租入戶負責承擔土地負擔。

第四階段農村稅費改革后至今的快速發展階段。2003年國家取消了農業稅，承包戶不需再繳納農業稅，并且還能得到國家發放的種糧補貼，土地流轉和規模經營速度明顯加快。就全國而言，農村土地流轉的比例在10%左右，其中東部地區較高，很多地區超過10%，中部地區在5%到10%之間，而西部地區大多低于5%。

二、農地流轉市場化進程中存在的主要問題

（一）政府的不當干預違背經濟規律

農地使用權流轉的根本條件是農地產權的市場化。農地資產產權在配置可以通過行政和市場兩種方式進行。我國傳統體制下和現階段農地資產產權在不同主體之間的配置是由行政手段強制進行的。地方政府對土地流轉的強行干預和尋租行為侵犯了農民的利益，更難以形成統一規范的土地流轉市場，嚴重制約農村土地流轉的有序進行。

（二）流轉操作不規范，隱性市場特征明顯

從農地內部流轉來看，農戶之間的流轉也是不規范的，表現之一是流轉過程的法律要件不規范，許多的流轉協議內容簡單，格式不規范，對流轉雙方則、權、利的界定不明晰，而且經常以口頭協議替代書面協議。另外，農村集體組織和農戶不經審批私自將農用地轉為非農建設用地，形成所謂的非農建設用地流轉隱性市場，也存在許多隱患。

（三）農地市場的供給和需求嚴重不平衡

目前我國農地市場供給和需求無論在質量上還是數量上均表現為嚴重的不均衡性。從總量上看，農地內部流轉土地的供應量遠多于需求量，表現出供過于求的買方市場。根據車裕斌對農戶的農地流轉意愿的調查數據，農戶的農地潛在供給量是需求量的3.15倍，相當于供給總量三分之二的農地因缺乏需求而無法上市流轉，從而導致這部分土地粗放經營或撂荒。

（四）市場中介組織缺乏，信息不暢

大多數地區尚未形成統一規范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢通，土地流轉的對象和范圍選擇余地小，影響了土地流轉的程度、規模和效益，限制了土地流轉的區域范圍。另外，目前許多地方在土地流轉方面沒有完善的資產評估機構、委托代理機構、法律咨詢機構以及土地保險機構等，致使土地使用權流轉不能健康有序進行，從而嚴重制約了土地交易的發育。

三、完善農地使用權流轉市場的對策建議

（一）建設農村土地使用權市場

農村土地所有權市場包括一級土地使用權市場和二級土地使用權市場。一級土地使用權市場即土地使用權出讓或出租市場；二級土地使用權市場即土地使用權轉讓或轉租市場。

就農村一級土地使用權市場而言，它是不完全競爭市場，這種不完全競爭主要來自農村土地勞動群眾集體所有制的基本屬性和維護社會公平的必要性。在這里通行的基本準則應該是“公平優先，兼顧效率”。就農村二級土地使用權而言，它是完全競爭市場。土地轉讓面積、土地轉讓價格、轉讓方式等都可由當事人自由協議，充分讓市場發揮作用。

（二）建立完善農地流轉的價格機制

要實現農地流轉，首先要對其實現有償使用，在市場經濟條件下，地租或土地使用費應該是成熟的市場機制的作用下，通過土地所有者和使用者之間的充分競爭形成的。然而，我國還沒有形成土地使用權市場，更談不上健全的市場機制。在此情況下，土地有償使用費應當包括：上繳國家的稅金；地租、管理費用和土地交易費用。但是幾項費用應當遵循配比原則，不可因金額過高阻礙農民流轉土地的積極性，降低農民流轉土地收益。

（三）健全農地流轉的中介組織

完善土地流轉市場的關鍵是培育土地流轉的中介組織。由于土地使用權流轉的程序比較復雜，土地流轉的交易費用會不同程度地阻礙農戶土地流轉行為。這就要求建立土地使用權市場信息、咨詢、預測和評估等中介組織，培育農村土地經紀人或經紀公司，以降低土地費用，為土地流轉提供服務。

（四）建立健全土地糾紛調處和仲裁機構

建立健全土地糾紛調處和仲裁機構及時化解各種矛盾，規范土地流轉行為。基層人力資源和社會保障服務中心應該和各個村委會加強聯系，隨時掌握各個村的土地流向及動態，盤好盤活流動田地，并抓好土地流轉的合同簽訂、鑒定、檔案管理、糾紛調處等日常指導和管理工作，建立調節機制，及時有效地解決土地流轉糾紛，規范流轉雙方的履行合同行為，確保土地流轉工作依法、自愿、規范進行健康發展。

（五）提高農民種糧的積極性

繼續加大國家對農村的優惠政策扶持，繼續加大種糧補貼扶持力度，調動農民的種糧積極性。建立激勵機制，鼓勵廣大農民都能積極參與到土地流轉和規模經營中來。還要加大宣傳力度結合農村土地承包法律法規學習宣傳活動，采取電視、廣播、標語、條幅、下發宣傳單等多種方式，廣泛宣傳土地流轉的意義及土地流轉政策措施，以及流轉土地農民增收的實際效果，消除農民思想顧慮，提高土地流轉意識。