中國稅收征管綜合效率變動態勢及地區差異研究

陳金保，胡 楊，何 楓

（北京科技大學 經濟管理學院，北京100083）

0 引言

2009年，中國稅收收入完成額已達63070億元，是1995年的15.89倍，年均增長19.11%。我國稅收收入連年持續的超GDP增長已引起學者對我國稅收征管效率研究的廣泛關注。國內學者對稅收征管效率的研究成果主要體現在兩個方面：一是通過建立“八率”等指標體系，來考察稅收征管的行政效率和社會效率；二是采用數據包絡分析方法(DEA)或隨機前沿分析方法(SFA)，來考察稅收征管工作的“努力程度”(即征管的技術效率狀況)。更多的研究集中在第二方面，即分析征管技術效率的改進對稅收增長的貢獻，他們認為中國稅務機關的“征管空間”巨大，征管效率的改進等管理性因素是稅收收入持續高速增長的最重要因素。但是，從投入和產出的視角看，在國內經濟條件一定的情況下，影響稅收產出效率的最主要因素除了稅收征管技術效率外，還包括稅制的變動，本文將這兩種因素的綜合影響稱為稅收征管綜合效率。因此，研究我國稅收征管綜合效率的變動對破解“中國稅收持續高速增長之謎”和制定我國結構性減稅政策都有很重要的實踐意義。本文運用DEA-Malmquist指數模型，定量分析了1995～2009年我國稅收征管綜合效率的變動態勢及其地區特點，并將稅收征管綜合效率變化進一步分解為征管技術效率變化和稅制變動。

1 實證分析模型和數據

1.1 實證分析模型

在運用DEA－Malmquist指數模型測算企業的生產效率變化時，我們經常使用投入和產出的概念。企業的產出是產品的產值，而投入則是企業的固定資產、資金和人力等。在投入一定的情況下，影響企業產出變化的主要因素是全要素生產率的變化，全要素生產率變化又可以進一步分解為技術進步變化和技術效率變化。與此類似，征稅過程的實質就是一個投入到產出的過程，其產出就是稅收收入額，投入主要是經濟變量(包括經濟總量、經濟結構、企業的經濟效益等)和征管努力。在經濟投入一定的情況下，影響稅收產出的主要是稅收征管綜合效率。稅收征管綜合效率變化又可以進一步分解為稅收制度變動和稅收征管技術效率變化。前者指的是稅收最大產出前沿面的變化，后者指的是實際稅收完成額與稅收最大產出前沿面的距離。

在評價多投入、多產出決策單元的相對效率時，目前最常應用的方法主要有隨機邊界分析法(SFA)和數據包絡分析法(DEA)。DEA方法又因其具有無需確定生產函數形式、無需投入產出指標的價格變量、無需統一投入產出指標的量綱、能夠為無效率公司提供具體改進方向等優點而被廣泛應用于相對效率研究中。Malmquist指數最初由Malmquist提出，此后逐漸與DEA理論相結合，演化成了DEA-Malmquist指數模型，被廣泛應用到技術效率和全要素生產率的測算中。在實證分析中，研究者普遍采用Fare等(1994)構建的基于DEA的Malmquist指數。將Malmquist指數應用于稅收征管綜合效率變化的測算，則有如下的表達式：

上式中，(xt+1,yt+1)和(xt,yt)分別表示時期T和時期T+1的投入和稅收產出向量；Dt和Dt+1分別表示以時期T的稅制條件為參照，時期T和時期T+1的產出導向距離函數。Malmquist指數的變化可以進一步分解為征管技術效率變化和稅制變化。其中，公式(1)中的第一項表示稅收征管技術效率變化(EC)，第二項表示稅制變化(TC)，這兩項的乘積表示稅收征管綜合效率(M)的變化。它們的值可以等于1,大于1或小于1，分別表示效率沒有變化,效率有改進和效率下降了。稅收征管技術效率變化又可以分解為純征管效率變化(PEC)和規模效率變化(SC)。于是有：

本文利用DEAP2.1軟件計算基于DEA的Malmquist指數。

1.2 變量定義與數據描述

由于我國新一輪稅收體制改革始于1994年，因此本文將考察期設定為1995～2009年。考慮到西藏數據缺失較大，最后將樣本數據定為除西藏外的全國30個省市自治區1995～2009年的面板數據。模型變量定義見表1。

本文在運用DEA-Malmquist指數方法計算稅收征管綜合效率變化時以各省市各年稅收完成額(不包括關稅和出口退稅)為產出變量，以第一、第二、第三產業GDP、營業盈余與GDP比值、地區人均GDP和稅務人員數量為投入變量。三次產業的GDP既反映了一個地區經濟的總規模，也反映了一個地區的產業結構，是稅收產出的主要投入變量；營業盈余占GDP的比重反映了一個地區企業的平均經濟效益水平，企業的經濟效益越高，對稅收產出越有利，尤其是對企業所得稅具有重要影響；人均GDP反映了一個地區的經濟發展水平，人均GDP越高，該地區的可征稅能力越強，尤其是對個人所得稅和財產稅有著顯著影響；由于無法得到各地區對稅收征管成本投入的數據，我們用稅務人員數目代替。另外，為剔除物價因素的影響，保證數據的可比性，對于以上變量，本文利用各省市的GDP平減指數，將各變量值轉換為以1995年為基期的不變價。

表1 模型變量定義

2 實證分析結果及解釋

2.1 稅收征管綜合效率變化態勢分析

實證分析結果見表2。從中可以看出：第一，1996～2009年，我國稅收征管綜合效率每年都呈現較大幅度的正增長，年平均增長7.6%。也就是說，在同等經濟投入的情況下，稅收產出效率越來越高，這也是我國稅收持續超GDP增長的一個重要原因。從稅收征管綜合效率的分解結果看，我國稅收征管綜合效率的大幅提升主要來源于稅制變動的貢獻(貢獻了90%左右)。在1996～2009年中，除2008年和2009年外，稅制變動每年都正增長，年平均增長6.8%。由此可見，從1996～2009年，雖然出臺的一系列稅收政策既有增稅政策，也有減稅政策，但總體上來說，我國實行的是增稅政策。我們同時也看到，由于2008年、2009年遭遇世界性的經濟危機，為幫扶企業渡過難關，我國出臺了一系列的減稅政策，導致2008年和2009年稅制變動的增長出現負值，說明我國從2008年開始實行“結構性的減稅政策”趨勢明顯。從表2中也看到，2007年稅制變動突增，達到24.8%，增稅政策非常明顯。這主要是由于2007年我國出臺了一系列的增稅政策，包括：證券交易印花稅稅率由1‰上調到3‰；調整個人轉讓住房征收營業稅政策，并且嚴格執行土地增值稅清算政策，城鎮土地使用稅單位稅額提高了兩倍；消費稅擴大征收范圍等等。

第二，1996～2009年，我國稅收征管技術效率年均增長0.8%，整體呈上升趨勢，但各年變化波動較大，最大值為1996年的13.5%，最小值為2007年的-14.1%。說明我國稅務機關一直采取的信息化管稅和精細化稅源管理等征管措施取得了一定的效果，但與稅制變動相比，征管技術效率的提升對征管綜合效率的提升貢獻并不大。但是，2008年和2009年，征管技術效率的提升非常明顯，分別增長8.6%和

4.7%，主要原因在于，從2008年起我國遭遇經濟危機，企業經營業績下滑，稅收稅源萎縮，為完成上級下達的稅收任務，各級稅務機關普遍加大了納稅輔導、納稅評估和稅務稽查等組織稅收收入措施的力度。第三，從稅制變動和征管技術效率變動的波動對比中，我們看到：征管技術效率變動和稅制變動的趨勢基本呈此消彼長的關系，即在增稅政策比較明顯的年份，稅務機關的征管力度就減弱，增稅政策不明顯或減稅政策的年份，稅務機關的征管力度就明顯加強。這主要是由于在我國征管實踐中，稅收計劃任務一直實行逐年按一定比例遞增的模式，在增稅政策明顯的年份，稅務機關的任務完成起來比較容易，繼續加大征管力度的動力不足，反之，在實行減稅政策的年份，稅務機關為完成上級下達的任務，必須努力提高征管技術效率。這也從一個側面折射出我國稅務機關工作中的“以完成稅收計劃任務為中心”和“稅收計劃任務過度考核”現象的確一直存在。

2.2 稅收征管綜合效率變化地區差異分析

為進一步考察我國稅收征管綜合效率變化的地區差異，本文將30個樣本省市按地理位置劃分為東北部地區、東部地區、中部地區和西部地區。表3是各地區稅收征管綜合效率的變化趨勢。可以看出，我國東部地區的稅收征管綜合效率增長遠高于其他三個地區，尤其是稅制變動差異顯著，說明與中西部地區相比，我國東部地區的稅收增稅政策更加明顯。當然，這正符合我國“對西部地區實行稅收優惠政策，以加快西部大開發”的國家宏觀經濟發展戰略。

另外，我們也看到，中西部地區的稅收征管技術效率增長幅度很小，年均增長只有0.42%和0.77%，東北部地區年均增長甚至為負增長。因此，我國經濟欠發達地區的稅收征管水平和稅收征管技術效率急需改進。

表2 1996～2009年全國稅收征管綜合效率變化及其分解 （%）

表3 1996～2009年各地區稅收征管綜合效率變化及其分解（%）

3 結論

本文通過定量分析我國稅收征管綜合效率的變動態勢、地區特點，并將稅收征管綜合效率變化進一步分解為征管技術效率變化和稅制變動，經過實證分析，得出以下幾點有益結論：

（1）1996～2009年，我國稅收征管綜合效率每年都呈現較大幅度的正增長，而且這種增長主要來自于稅制的變化。我國實行的持續增稅政策是稅收征管綜合效率快速增長的根本原因，也是稅收持續超GDP增長的重要原因。

（2）我國15年來稅收征管技術效率提升并不大。與稅制因素相比，征管技術效率的改進并不是稅收提高的主要因素。而且，我國稅收征管技術效率雖然整體呈上升趨勢，但各年變化波動較大，折射出明顯的“指令性計劃”色彩。

（3）我國各地區的稅收征管綜合效率差異明顯，東部地區的稅收征管綜合效率增長遠高于其他三個地區。

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