我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的問題及制度創(chuàng)新分析

和 慧

國內(nèi)外大量的實踐已經(jīng)證明，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是實施資源戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略最重要和最現(xiàn)實的選擇。而對于發(fā)展中國家來說，建立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的模式尤為重要。胡錦濤主席在出席博鰲亞洲論壇2011年年會開幕大會時表示，未來5年，中國將著力建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，深入貫徹節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策。節(jié)約能源，降低溫室氣體排放強度，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推廣低碳技術，積極應對氣候變化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，走可持續(xù)發(fā)展之路。

雖然中國政府在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟方面做出了一系列的理論和實踐嘗試，獲得了一定的發(fā)展基礎，但中國的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展從總體上看仍然處于起步階段，與發(fā)達國家相比，中國的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展還存在以下方面的若干問題。

一、我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟存在的問題

（一）循環(huán)經(jīng)濟運行機制不完善，部門職責交叉重疊

雖然中央政府負責統(tǒng)籌全局，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的態(tài)度上是十分明確和積極的，目前也出臺了一系列的相關政策和法律法規(guī)，但總體來看，循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展缺少具體的負責部門，還沒有能夠形成政府推動循環(huán)經(jīng)濟、市場驅(qū)動循環(huán)經(jīng)濟、公眾參與循環(huán)經(jīng)濟的有效的“政府—企業(yè)—公眾”三者之間順暢的循環(huán)經(jīng)濟運行機制。而且循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展涉及企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、社會三個層面，是一項十分復雜的綜合系統(tǒng)工程。在循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展過程中，需要中央、地方政府各有關部門工作協(xié)調(diào)一致，職責劃分明確。但從我國目前的實際看，在一定程度上存在著部門職能交叉與部門職能重疊的現(xiàn)象，從已經(jīng)出臺的法律可以看出，有環(huán)境、財政、發(fā)改委等諸多部門，這也在一定程度上造成了循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的市場秩序存在一定程度的混亂現(xiàn)象，并且對于相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展缺乏有效的政府監(jiān)管。

（二）總體規(guī)劃有一定缺失，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展投入不足

從中國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的階段來看，目前仍舊處于全面試點階段，循環(huán)經(jīng)濟的總體發(fā)展水平仍然處于初始階段。由于循環(huán)經(jīng)濟涉及的產(chǎn)業(yè)眾多、主管的部門眾多，導致不同的市場主體按照各自的理解和方式發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，國家在一定程度上對于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的引導性和指導性不強，也導致循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃和系統(tǒng)思考的缺失。雖然國家在資源綜合利用和節(jié)能方面有一些資金支持，但還未從循環(huán)經(jīng)濟的整體發(fā)展考慮建立完善的支持體系，在金融、稅收等政策方面也還缺乏足夠的支持。企業(yè)在短期內(nèi)排污費的支出總體低于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟所需要的資金投入，因此在資金短缺的情況下，企業(yè)實踐循環(huán)經(jīng)濟的積極性不高，投入力度小。

（三）循環(huán)經(jīng)濟的實現(xiàn)層次不高

完整的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式體系是由企業(yè)內(nèi)部的清潔生產(chǎn)和資源的循環(huán)利用、共生企業(yè)或產(chǎn)業(yè)間的生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)和社會或區(qū)域性的循環(huán)體系構成的。中國發(fā)展清潔生產(chǎn)相關工作較早，而在生態(tài)工業(yè)園和循環(huán)經(jīng)濟社會的建設上起步較晚。目前看，中國實施的循環(huán)經(jīng)濟主要集中在企業(yè)層次，以在企業(yè)內(nèi)部實施清潔生產(chǎn)、環(huán)境治理和企業(yè)內(nèi)部資源循環(huán)利用為主展開。而在圍繞以大城市為核心構建循環(huán)型社會的發(fā)展模式上，目前主要是正規(guī)化程度較低的，市場自發(fā)形成的、分散的城市農(nóng)民工垃圾收集者和城市個體垃圾集散站兩者組成的廣泛的垃圾回收處理網(wǎng)絡。加之目前仍然沒有形成生活垃圾和廢棄物循環(huán)利用網(wǎng)絡，對于大部分利用價值不高、需要深度加工處理的生活垃圾和廢棄物主要以直接填埋的方式向大自然排放，這樣的方式都導致二次收集的垃圾對環(huán)境造成嚴重的污染。

（四）資源綜合利用技術落后

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟最關鍵的是開采技術、環(huán)保產(chǎn)品技術、節(jié)能技術和資源綜合利用技術裝備的水平。企業(yè)工藝和技術裝備落后是我國經(jīng)濟增長緩慢、效益不高、污染嚴重的重要原因。目前我國關鍵技術設備達到或接近國際先進水平的僅占15%，2/3的設備屬于國內(nèi)一般水平。2008年中國的科學技術指數(shù)在G20國家中排名中處于第6位，落后于美國、日本、歐盟、德國和韓國，但指數(shù)值卻不及美國的三分之一。我國資源綜合利用技術水平比較落后，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的總體水平只相當于國際上20世紀80年代的水平，資源綜合利用技術水平亟待提高。

（五）相關的法律法規(guī)不健全

雖然我國政府出臺了多項推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律，但從總體上看，出臺這些法律、法規(guī)的部門眾多，中國目前還沒有形成完備的循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)體系。已推出的循環(huán)經(jīng)濟相關法律的出發(fā)點多以“末端治理”思想為主，與循環(huán)經(jīng)濟的立法的思路仍有差別。不同部門出臺的相關循環(huán)經(jīng)濟法律之間存在著協(xié)調(diào)、配套的問題，且缺乏必要的技術標準來強制實施。

（六）社會公眾參與意識不強

循環(huán)經(jīng)濟的核心是廢物資源化，社會的廣泛參與是必要條件之一。社會消費資源減量化的難度很大，造成企業(yè)資源再利用的社會環(huán)節(jié)不健全，提高了“循環(huán)”的財務成本。比如垃圾分類設施在一些大城市早已出現(xiàn)，但是仍然有很多人隨意亂扔垃圾，人為地增加了資源回收的環(huán)節(jié)和資源再生企業(yè)的生產(chǎn)成本。

二、我國實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的制度創(chuàng)新

（一）建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制，實現(xiàn)政策一體化

在政府決策程序中，制定各種政策時將環(huán)境影響納入到可行性分析中來，對環(huán)境不利的政策應暫緩執(zhí)行，從制度層面保證環(huán)境和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，真正將環(huán)境政策和產(chǎn)業(yè)政策等相關政策的決策緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)政策一體化。

（二）引入自愿性環(huán)境協(xié)議制度，加強政企合作，促進企業(yè)清潔生產(chǎn)

自愿性協(xié)議是政府與行業(yè)之間的一種協(xié)議，是一種靈活有效的解決新的環(huán)境問題的應變機制和制度創(chuàng)新。該制度的設計充分考慮了企業(yè)間存在的差異性及其所要求對策的差異性，從而給企業(yè)充分的決策靈活度來設計符合自身情況的、并可被政府與社會接受的解決方案，而不是采用統(tǒng)一的規(guī)定。在這一制度下，可以由政府提出所要達到的環(huán)境目標和解決方案，企業(yè)通過自愿的方式參與；也可以企業(yè)與政府進行集體或單獨的談判與協(xié)商，來尋求適合企業(yè)的自身情況的解決方案。因此，在環(huán)境管理中，應積極引入并加強自愿性環(huán)境協(xié)議制度，促進企業(yè)清潔生產(chǎn)。

（三）構建城市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的多層次組織管理模式

從各地的實際出發(fā)，借鑒國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，構建層次清晰、運行有序、系統(tǒng)高效的城市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的多層次組織管理模式，形成分工明確、各司其職、密切配合的整體合力，逐步推進城市循環(huán)經(jīng)濟的快速健康的發(fā)展。

（四）建立電子廢棄物的回收體系

今后，居民生活和消費的擴張使家用電器、電腦和手機等家庭電子廢棄物的數(shù)量逐年上升，有關部門應完善現(xiàn)行的廢棄物管理辦法，并建立和規(guī)范廢棄物回收體系，規(guī)范現(xiàn)有回收隊伍及回收者行為。建立分類回收渠道，增加回收網(wǎng)點的密度，使居民方便快捷的處理廢物，最大限度的減少廢棄物的隨意排放行為。借鑒發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，廢棄物的回收體系可以由私人來建立和運營，政府從服務質(zhì)量、市場準入等方面加強監(jiān)管，同時給予一定的稅收、補貼的優(yōu)惠政策，鼓勵私人企業(yè)從事這項事業(yè)，使其能盡快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化運作。

（五）建立和完善舊貨市場，促進資源再利用

隨著生活水平的提高，家庭所購買的服裝、日用品、書籍、玩具等用品數(shù)量在不斷增加，更新?lián)Q代的速度在加快，有些淘汰的、質(zhì)量很好的物品還有使用價值，可供其他人使用。目前雖然也存在一些舊貨市場，但其數(shù)量較少，分布密度較低，經(jīng)營品種少。因此，建立規(guī)范的舊貨市場和暢通的舊貨收集渠道，就可以既滿足這部分消費者的需求，也可使這類物品及時得到處理，延長它們的使用周期，減輕資源的使用壓力。

總之，發(fā)展和實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟模式需要我們有一個戰(zhàn)略性全局性的眼光，學習和借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，用制度創(chuàng)新來促進我國循環(huán)經(jīng)濟的建立和發(fā)展，實現(xiàn)我國經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。