動物標識及疾病可追溯體系的現狀與發展策略

王婷婷

（上海海洋大學，上海 201306）

隨著生活質量的不斷提高，人們對食品的關心，已從數量提升至質量和安全。2011年3月15日，雙匯集團“瘦肉精”事件被媒體曝光，進一步加劇了消費者對我國食品安全的信任危機。目前，我國對肉制品重大食品安全事故的追查主要依靠動物標識及疾病可追溯體系。我國在食品安全方面對動物標識及疾病可追溯體系的研究起步較早，2001年即開始實行動物免疫標識制度；2002年5月開始對豬、牛、羊佩帶免疫耳標；2006年在北京、上海、重慶、四川三市一省啟動“動物標識與疫病可追溯體系”建設試點；2007年起，在全國范圍推廣“動物標識及疫病可追溯體系”；2009年中央1號文件要求充實動物防疫體系建設內容，加快推進動物標識及疫病可追溯體系建設。我國的動物標識及疾病的追溯體系，從理論研究到試點再到全國范圍推廣，已經有較成熟的理論和實踐經驗，但在這一系統的嚴密監控下，仍然會出現如雙匯“瘦肉精”這樣的重大事品安全事故，使我們有必要對目前所依賴的追溯體系進行檢討。本文首先從動物產品標識可追溯體系的現狀入手，剖析可能存在的問題，并針對所存在的問題提出可行性的改進建議。

1 動物標識及動物產品可追溯體系

對動物標識及動物產品可追溯體系的定義，學者的觀點大都一致。羅增輝等[1-4]認為其是對動物個體或群體進行標識，以動物標識編號為數據軸心，將動物從出生到屠宰歷經的防疫、檢疫、監督管理等工作貫穿起來，采集動物整個飼養過程中計劃免疫、產地檢疫、屠宰檢疫、運輸監督等環節的基礎信息，利用現代信息技術工具和傳輸手段把生產管理、防疫檢疫、流通監管等的數據匯總到數據中心(中央數據庫)，實現數據的全國聯網記錄。展玉琴[5]認為其是對動物的飼養、運輸、屠宰及動物產品的加工、儲藏、運輸、銷售等環節相關信息進行記錄，從而實現在發生疫情或出現質量安全事件時，能對動物飼養及動物產品生產、加工、銷售等不同環節可能存在的問題進行有效追蹤和溯源，并及時加以解決。

從近幾年的研究中，可以發現，動物標識及疾病可追溯體系基本能夠完成從“飼養到餐桌”的畜禽產品的全程追蹤和監管。總結整個追溯體系的特點，該體系總體上包含3條主線，即實物流、信息流和監管流，其作用機理見圖1。

圖1 動物標識及疾病可追溯體系作用機理圖

由圖1可知，信息流是整個追溯體系的信息載體，主要是利用移動智能識讀設備、通過無線網絡傳輸數據，中央數據庫存儲數據。在信息流中，以新型二維碼標識技術對目標進行編碼，以現代信息網絡技術為傳輸途徑，通過標識編碼、標識佩戴、身份識別、信息錄入與傳輸、數據分析和查詢，實現從牲畜出生到屠宰全過程數據的網上記錄，達到對動物及動物產品的快速、準確溯源和控制。整個系統的核心是中央數據庫，各個環節與中央數據庫進行信息的上傳和下載，實現信息交流與共享。各環節之間的數據傳輸基本是一個由上游向下游單向傳遞的過程。實物流是最基礎的環節，其內部流動也是一個由上游向下游單向傳遞的過程，任何一個環節出現問題都會終止整個過程的傳遞。監管流主要負責對整個實物流的監督和管理，實物流的每一個環節都由不同的部門負責監管，這主要是因為客觀上存在的地域差別和實物發生位移。監管流不同環節涉及到的監管部門并不直接發生關系，只有在某個環節發生問題時，不同環節才會通過追溯系統向前、向后發生聯系，進行信息交流與共享。

3條主線的核心是實物流，信息流和監管流都是圍繞實物流發生作用的，實物流某一環節終止，則信息流和監管流同時終止。實物流環節實現了動物產品從飼養、運輸、屠宰及動物產品的加工、儲藏、運輸、銷售等環節的傳遞，與此相應的是，信息流對相關環節信息進行收集、記錄，并出具相關證明，同時各環節還與中央數據庫進行信息交流；監管流的相應部門則在其中發揮監管的作用。信息流與監管流的各環節都直接與實物流的相關環節產生縱向的關系，同時監管流的各個環節都直接與信息流中的中央數據庫進行信息的交換與共享。

動物標識及疾病可追溯體系的整體流向基本是一個由上游向下游傳遞的過程，當某一環節出現問題，整個追溯系統便會發生作用。由出現問題的環節開始，基于逆向追溯的作用機理，由下游向上游發生作用。整個系統可能會產生以下兩種作用過程。（1）首先發出信號的是信息流，通過與中央數據庫的信息交換發現問題，產生預警，通知監管流。監管流從中央數據庫同步獲得信息，并與其他環節的監管部門進行信息交換，采取措施終止問題的繼續發生，同時查根溯源，采取相關的措施，制定相關的政策。（2）監管部門首先獲取某一環節出現問題的信息，并通過中央數據庫獲取產品的溯源信息，與其他環節監管部門進行信息交換與共享。與此同時，信息流發揮作用，通過中央數據庫的記錄，產生逆向作用，實現溯源目的。

2 動物標識及疾病可追溯體系存在的問題

從整個系統的作用機理來看，3個主線互相配合，進行縱向和橫向的信息交流與共享，由線及面，實現從“飼養到餐桌”的全過程安全監管，為動物疫病防控和動物產品質量安全控制提供了科學可靠的依據。在近十年的運行期間，動物產品及疾病追溯系統整體運行良好，由四個試點城市推廣到了全國，但也發生影響重大的食品安全事故，如金華敵敵畏火腿事件、雙匯“瘦肉精”事件等。筆者認為，其中主要存在以下兩個原因。

2.1 對動物標識及疾病可追溯體系中的追溯系統過份依賴

動物標識及疾病可追溯體系包含3大業務應用系統，畜禽標識管理系統、動物生命周期各環節監管系統、動物產品質量安全追溯系統。畜禽標識管理系統既是畜禽標識的統一管理平臺，具體承擔各地畜禽標識生產狀況的遠程監控，以及各級機構的耳標申請、審批、簽收、發放等管理工作。3大應用系統中，應將畜禽標識作為動物追蹤的基本依據，該系統能夠追蹤和定位到村、場、戶、車，兼顧個體追蹤和群體追蹤。但是，在監管部門對整個可追溯體系的應用中，卻嚴重依賴動物產品質量安全追溯系統，基于系統的可追溯性，通過整個體系追查到問題發生的各個環節，因此可追溯體系的應用通常表現為，在事故發生后，監管部門通過追溯系統排查問題，再采取具體的措施制止問題的蔓延。這與可追溯體系的設計初衷相背。人們在設計可追溯體系時希望通過3個主線的由上游向下游的傳遞過程及時發現問題，并采取事前及事中控制。主線中由下游向上游的追溯，只是在突發事件發生時采取的緊急措施，屬于事后控制。目前，相關的監管部門過份地依賴于追溯體系的這一環節，本末倒置，導致近年的重大食品安全事故沒有止于實物流的早期環節，而事后的補救措施并不能增加消費者對整個追溯系統的信任感，從而加劇了信任危機。

2.2 監管環節的薄弱

在當前的食品安全監管中，執法不力的問題不容回避，“有法不依，執法不嚴，違法不究”已成為我國食品安全監管執法中的一個頑癥。其原因是多方面的：一是部分執法人員辦“人情案”，以權謀私；二是執法人員對法律法規的理解和運用能力不強；三是地方保護主義在客觀上助長了制假行為的泛濫。此外，由圖1可知，監管流的各個環節并沒有直接的利害關系，只有當出現食品安全問題時才會產生聯系。這是食品安全問題的解決往往流于表面，就事論事，不能由表及里深挖源頭的原因。安徽省質監局在對阜陽雨潤肉類加工有限公司的抽查中，發現2009年3月l6日生產的午餐肉含有“瘦肉精”，其原料來自阜陽附近一家小型屠宰加工廠。僅僅事隔兩年，2011年3月15日濟源雙匯食品有限公司被媒體爆光，其問題也是出自“瘦肉精”。同樣的問題屢禁不止，監管層的監管力度堪虞。此外，在“監管流”的源頭，監管部門最多，而問題的產生往往出自源頭。政府本意是要從源頭嚴管，即在申請相關的畜禽類標識等監管用品時，采用層層上報制度，由縣級動物疫病預防控制機構向中央數據庫填報所需的標識信息，而后通過中央數據庫網絡與各地市級、省級動物疫病預防控制機構產生層層審核機制。最后卻事與愿違，出現了好事都想管、遇到問題都想推、結果成了沒人管的局面。這種多頭監管的局面很容易出現執法的“真空地帶”，“三聚氰胺奶粉事件”、“問題奶粉未銷毀事件”凸顯了這種多頭監管體制下的弊端和問題。

3 可行性建議

基于以上分析，筆者認為在加大動物標識及疾病可追溯體系推廣的同時，可以采用以下策略修正在實踐過程中產生的問題。

3.1 加強由上游向下游傳導的監控過程

動物標識及疾病可追溯體系的3大業務應用系統中，畜禽標識管理系統相當于3條主線中的信息流，主要完成信息的收集、整理等工作，其主要作用是與中央數據庫進行信息交換。動物產品質量安全追溯系統主要起到溯源的作用，這在發生突發的食品安全事故時，能夠起到很好的追溯作用，屬于事后補救措施。動物生命周期各環節監管系統在實物流由上游向下游的傳遞過程中，對各環節逐項追蹤，能夠起到事前檢查、事中排查的作用，達到步步為營的效果。因此，在大力倡導追溯系統事后溯源特性的同時，要加強對動物生命周期各環節監管系統的利用，對從上游向下游傳導過程中的每一環節，進行安全排查，起到事前、事中的防范和控制，同時為事后溯源過程提供更準確、完備的信息反饋。通過加強事前、事中與事后控制，三管齊下，相信會對動物及動物制品整個產業鏈有一個更好的把控。

3.2 加強監管體系的構建

整個動物標識及疾病可追溯體系中，只有監管環節是人為操作的，從而擁有人所特有的靈活性，容易為不法份子所利用，而多頭監管加劇了監管層面的不可控性。因此，應加大完善監管體系構建的力度，可以根據當前我國的國情，參照美國等發達國家的經驗，在食品安全管理架構上，大膽突破，如在中央政府層面上設立國務院食品安全管理委員會，國家食品藥品監督管理局、農業部、衛生部、質檢局、國家工商總局、公安部、商務部、海關總署等相關部委的主要領導作為該委員會成員，改變目前相關行政管理部門各自為政、協調不力、重復管理、執法軟弱的局面，協調、督促、指導全國的食品安全工作，使相關部門能夠做到職能互不交叉同時實現一體化管理。這樣可以加強對各食品安全管理部門的組織協調和綜合監督，加大對地方政府及其管理部門的統一協調、指導的力度，避免各級政府、各職能部門之間存在的職責不清、相互推諉、管理重疊、缺位等問題，提高行政執法的效率，做到事前、事中、事后的有效監管。

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