縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型要有新思路與新對策

▲ 吳金明 主任 省政協(xié)經(jīng)濟科技委員會

湖南省縣域經(jīng)濟面臨著“發(fā)展”與“轉(zhuǎn)型”的雙重任務(wù)，因此，縣域經(jīng)濟有著發(fā)展與轉(zhuǎn)型的復(fù)雜特性。經(jīng)過30多年的改革開放與發(fā)展，我省基本形成了“四區(qū)”、“七類”：“四區(qū)”即環(huán)長株潭縣域區(qū)（含長株潭地區(qū)縣域）、環(huán)洞庭湖縣域區(qū)（含常德、岳陽、益陽三市縣域）、大湘西縣域區(qū)（含懷化、自治州和張家界及邵陽的6縣）、泛湘南縣域區(qū)（含衡陽、婁底、永州、郴州和除開6個縣以外的邵陽縣域）。“七類”即我省縣域可分為都市型、郊區(qū)型、平原湖區(qū)型、丘陵山區(qū)型、少數(shù)民族地區(qū)型、庫區(qū)型和礦區(qū)型七種類型。大湘西的多數(shù)縣域和部分泛湘南縣域主要任務(wù)是發(fā)展，其他地區(qū)縣域則以轉(zhuǎn)型為主。即使是轉(zhuǎn)型發(fā)展也存在差異，例如，環(huán)長株潭縣域特別是長沙縣、望城、寧鄉(xiāng)、瀏陽、醴陵、收縣、韶山、湘潭縣等縣域處于第二次轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段，開始向培育縣域核心競爭優(yōu)勢，推進以自主創(chuàng)新和比較優(yōu)勢相融合的創(chuàng)新發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展階段邁進。而除此之外的其他絕大多數(shù)縣域則基本處于第一次轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段。

推進我省縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展要有新思路

我省縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)堅持的戰(zhàn)略原則是：（1）以改革促創(chuàng)新。抓住“省直管縣”體制和推進“兩型社會”建設(shè)為契機，進一步解放思想，積極推進改革，以改革促進區(qū)域發(fā)展空間創(chuàng)新，以改革促進對內(nèi)對外開放，以改革促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與商業(yè)模式創(chuàng)新，在經(jīng)濟、社會和行政體制等方面加大改革攻堅力度，為縣域轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供強大動力和體制保障。（2）以創(chuàng)新催轉(zhuǎn)型。以縣城提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)循環(huán)、綠色增長等發(fā)展理念與模式的創(chuàng)新推進發(fā)展空間轉(zhuǎn)向與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；以產(chǎn)業(yè)技術(shù)、經(jīng)營管理、商業(yè)模式的創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型；以社會建設(shè)的體制創(chuàng)新推進社會發(fā)展轉(zhuǎn)型與社會事業(yè)的全面進步。（3）以轉(zhuǎn)型謀發(fā)展。借力縣城擴容提質(zhì)，放大發(fā)展空間；摒棄資源依賴發(fā)展模式，降低對政府投資的過度依賴，推進“兩型產(chǎn)業(yè)”發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；把自然環(huán)境作為核心資源優(yōu)先保護，建立環(huán)境補償機制，強化生態(tài)控制功能，突出循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展取向，積極探索低碳生產(chǎn)模式、消費模式，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟與循環(huán)經(jīng)濟。（4）以發(fā)展惠民生。把改善民生作為發(fā)展的終極目標(biāo)，把發(fā)展的出發(fā)點和落腳點真正體現(xiàn)在富民、安民、惠民上，使廣大群眾共享發(fā)展成果，實現(xiàn)共建、共創(chuàng)、共享。通過發(fā)展，不斷提高城鄉(xiāng)居民收入水平，顯著提高城鄉(xiāng)居民幸福指數(shù)；通過發(fā)展，大幅度提高中等收入者比重，降低基尼系數(shù)，縮小貧富差距，促進社會和諧。

創(chuàng)新縣域經(jīng)濟發(fā)展新戰(zhàn)略，應(yīng)從發(fā)展動力、發(fā)展路徑、發(fā)展的區(qū)域與平臺、重點任務(wù)和機制建設(shè)方面推進轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是發(fā)展動力從政府投資及縣域資源性產(chǎn)品供給推動轉(zhuǎn)向民間投資及縣域加工性產(chǎn)品供給與社會需求拉動上來；二是發(fā)展路徑從資源依賴、數(shù)量型與粗放式增長轉(zhuǎn)向發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢與技術(shù)引進相結(jié)合的增長軌道上，推進經(jīng)濟的集聚、集約與質(zhì)量效益型增長；三是發(fā)展的區(qū)域與平臺從家家點火、戶戶冒煙式的“散、小、亂”布局向工業(yè)園區(qū)化、農(nóng)業(yè)片區(qū)（或基地）化、城鎮(zhèn)集中化轉(zhuǎn)變；四是發(fā)展的重點從完成區(qū)域資本原始積累和選定縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)階段邁向培植主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)市場勢力，打造縣域自生能力和推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。一方面，突出特色，發(fā)展一縣一品，把已選定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)做大做強，在全國乃至全球形成較高的市場占有率，直至形成市場勢力，打造市場控制力；另一方面，大力培育縣域發(fā)展的自生能力，使縣域產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)的選擇完全與自己的資源稟賦與比較優(yōu)勢相一致，并培育出良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境與文化氛圍，創(chuàng)造出適合各縣的優(yōu)良的制度，盡可能多的整合與利用縣域外的各類要素與現(xiàn)代經(jīng)營資源。五是發(fā)展機制上要從“唯GDP”論轉(zhuǎn)向發(fā)展的質(zhì)量與效益，轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展與循環(huán)發(fā)展。推進縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的“指揮棒”是考核機制與干部選拔、任用機制。推進轉(zhuǎn)型發(fā)展難，難就難在兩個方面：一是在觀念，二是在創(chuàng)新機制和干部考核的標(biāo)準(zhǔn)。要徹底轉(zhuǎn)變唯GDP的觀念，對干部政績的考核，不僅要看地區(qū)經(jīng)濟總量，更要看當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會與生態(tài)發(fā)展的協(xié)調(diào)度，特別是要看人民的幸福指數(shù)與綠色發(fā)展指數(shù)。

促進我省縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展要有新對策

一是深入推進“省直管縣”的行政體制改革。縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程和長期的艱巨任務(wù)。必須通過改革為發(fā)展增添動力，通過政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展注入活力。2010年，我國開始推進“省直管縣”的財政體制，減少了市一級財政管理層級，使中央、省支持縣鄉(xiāng)發(fā)展的政策、資金、項目等都可以直接到縣，提升了管理效率。但是，仍存在不少問題與沖突，主要是，市級財政壓力加大，管理體制不順、公共支出責(zé)任推諉、市縣利益競爭激烈等。為此建議：合理劃分事權(quán)，以事權(quán)確定支出責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任；改變市級對縣級行政管理的方式，市級對縣級的人事、公共事務(wù)的管理應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)型，增強縣級政府統(tǒng)籌的能力，把職能從用行政手段指揮和管理經(jīng)濟轉(zhuǎn)變到用市場手段服務(wù)和調(diào)控經(jīng)濟上來，轉(zhuǎn)變到營造經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境上來。市級首先向服務(wù)型政府的目標(biāo)邁進，著重為縣級經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的制度、設(shè)施和人文環(huán)境等方面的工作。對于縣級政府應(yīng)當(dāng)著重于監(jiān)督和考核其服務(wù)百姓、改善民生、營造健康向上的精神文化等方面的業(yè)績，而不應(yīng)當(dāng)再以GDP或財政收入等經(jīng)濟指標(biāo)作為考核的重要指標(biāo)。

二是突出培育產(chǎn)業(yè)自生能力。（1）突出工業(yè)的主導(dǎo)地位。要富裕農(nóng)民，就必須減少農(nóng)民，而減少農(nóng)民的最重要途徑就是農(nóng)村工業(yè)化，工業(yè)化水平低是絕大部分縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢的主要原因。長期以來，人們習(xí)慣于將縣域經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)劃等號。縣域經(jīng)濟不僅是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，而且涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的各個產(chǎn)業(yè)，僅僅依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展不可能克服縣域經(jīng)濟發(fā)展中存在的土地與人口之間的尖銳矛盾及縣級財政困難、農(nóng)民增收遲緩、農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重滯后等各種問題，這些矛盾和問題必須依靠工業(yè)的迅速發(fā)展來解決。立足我省縣域現(xiàn)狀，著眼長遠發(fā)展，我們認(rèn)為，大力實施工業(yè)強縣戰(zhàn)略，不僅是增強縣域經(jīng)濟競爭力的必然要求，也是促進縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實選擇。為此，一要做大做強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，以龍頭企業(yè)引領(lǐng)縣域工業(yè)的發(fā)展；二要以工業(yè)園區(qū)建設(shè)為重點，實現(xiàn)縣域工業(yè)新突破；工業(yè)園區(qū)是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的結(jié)合點，是縣域擴大開放的重要載體和承接項目的最佳平臺。加快園區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集中連片，既能提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，充分發(fā)揮各類生產(chǎn)要素的聚集效應(yīng)，又利于污染的集中治理，從而大大降低企業(yè)的交易成本。因此，壯大縣域工業(yè)，工業(yè)園區(qū)建設(shè)是重中之重。（2）大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游與休閑產(chǎn)業(yè)，把良好的生態(tài)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟優(yōu)勢。

三是積極推進新型城鎮(zhèn)化，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。中國特色的新型城市化戰(zhàn)略，關(guān)鍵體現(xiàn)在四個戰(zhàn)略支撐點上：一是大力發(fā)展城市群；二是區(qū)域性中心城市；三是縣城擴容提質(zhì)；四是中心集鎮(zhèn)建設(shè)，即把生態(tài)條件與區(qū)位優(yōu)勢明顯，具有古街、古道、古民居，擁有傳統(tǒng)文化與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)作支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成小城鎮(zhèn)。所以，我省縣域城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點是縣城擴容提質(zhì)和中心鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。為此，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)“環(huán)境優(yōu)美、社會公正、城鄉(xiāng)一體”的核心思想，立足于“以人為本、縣城引領(lǐng)、中心鎮(zhèn)支撐、文化提升、城鄉(xiāng)一體”的發(fā)展理念，充分利用“開放組團”擴張模式，順應(yīng)原有的地貌和生態(tài)，把各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按“結(jié)構(gòu)有序、功能互補、整體優(yōu)化、共建共享”的原則打造成開放組團，以開放組團提高縣域城鎮(zhèn)水平，按照“組團式、跳躍式、點綴式”思路，建設(shè)田園城鎮(zhèn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

四是破解四大難題，促進農(nóng)民增收。農(nóng)民收入過低，城鄉(xiāng)差距過大已成為制約農(nóng)村發(fā)展，影響全面小康社會建設(shè)的關(guān)鍵問題，我認(rèn)為：要徹底解決這一問題，必須破解四大發(fā)展難題：（1）推進承包耕地資本化，破解土地有效流轉(zhuǎn)難題。建議將承包耕地轉(zhuǎn)變成為可股份化與可抵押性的資產(chǎn)，推進承包土地“資本化”，不僅可消除農(nóng)民的擔(dān)心，有利于快速推進耕地的有效流轉(zhuǎn)；而且集中后的耕地可采用機械化耕種降低成本，通過規(guī)模經(jīng)營提高效益。這個“增值”不是農(nóng)民體力勞動的成果，而是“資產(chǎn)重組”的結(jié)果。（2）推進宅基地商品化，破解農(nóng)村財富“黑洞”難題。要提高農(nóng)民收入，不僅要提高其工資性收入，而且更要提高其財產(chǎn)性收入。為此必須推進農(nóng)民宅基地及其住房的商品化，使之成為農(nóng)民私產(chǎn)，能有效抵押和自由流通。（3）深入推進“萬企聯(lián)村”，破解現(xiàn)代經(jīng)營要素進入農(nóng)村難題。通過 “萬企聯(lián)村”活動把政府部門、統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)的優(yōu)勢、企業(yè)家們的理念和模式以及土地、農(nóng)民有機的組合在一起，實現(xiàn)共生，成為解決“三農(nóng)”問題、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的非常重要的途徑與抓手。（4）發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈分配結(jié)構(gòu)，破解產(chǎn)業(yè)附加值低的難題。應(yīng)站在戰(zhàn)略的高度，把湖南的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)作為湖南省轉(zhuǎn)型升級、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重中之重來看待，當(dāng)作戰(zhàn)略型支柱產(chǎn)業(yè)來定位。同時要解決好這一產(chǎn)業(yè)利益分配中的不公問題。