社會主義法律體系形成后的地方立法重點

劉錦森

中國特色社會主義法律體系的形成，雖然基本解決了在經濟、政治、文化、社會和生態(tài)等各個領域“有法可依”問題。但是，這并不表明，立法工作可以停滯不前、坐享其成了。無論國家立法還是地方立法，其立法工作仍然非常重要，立法任務依然比較繁重。就地方立法而言，除繼續(xù)做好日常立法工作外，重點應當從以下幾個方面下工夫。

一、要在補充立法“空白”和突出地方特色上下工夫

首先，補充立法“空白”和突出地方特色，可以在法定職責內尋找立法信息。一是人代會期間，可以從人大代表提出的建議、批評和意見，特別是經法定程序將議事原案變成議案的事項中，進行認真研究、篩選，從中獲取立法信息。二是人大常委會從執(zhí)法檢查、聽取工作報告、專項工作視察、專題調研中獲取關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題的立法信息。三是從人大代表和人大常委會組成人員在法定會議上的發(fā)言和審議意見中，獲取比較準確、全面、客觀，并且是實際工作所需要的立法信息。四是閉會期間從人大代表執(zhí)行工作視察、約見有關國家機關負責人、提出建議、持證視察、回答詢問、參加特定問題調查等活動中獲取立法信息。五是從人民群眾來信來訪中事關信訪群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的權益問題，并具有普遍性、代表性和共性的事項，獲取立法信息。

其次，補充立法“空白”和突出地方特色，可以從突出本地特點和顯著特色中發(fā)現(xiàn)立法信息。一是從本地民族的地域特點、歷史傳統(tǒng)、文化特色、民俗風情、生活習性等方面獲取立法信息。二是可以從本行政區(qū)域基礎建設、基礎產業(yè)、支柱產業(yè)、高新技術產業(yè)和特色經濟等方面獲取立法信息。三是可以從本行政區(qū)域水土、光熱、生物、礦產等自然資源和生態(tài)環(huán)境等方面獲取立法信息。四是可以根據本行政區(qū)域的歷史文化、名勝古跡、文物遺址、自然景觀等方面獲取立法信息。五是從共性事項信息中尋找能突出本地個性、共性事項信息中相對突出、本行政區(qū)域獨特的事項中獲取立法信息。

再次，補充立法“空白”和突出地方特色，可以通過民主參與形式篩選立法信息。一是通過邀請工人、農民、市民、學生、機關干部、下崗職工、特困難戶等不特定的人群參加主題或專題座談會，廣泛聽取不同利害關系主體發(fā)表對政府工作的意見和建議，以便從民意中捕捉立法信息。二是通過人大網站、政府網站和主流媒體、電子信箱、博客等主動發(fā)布征集地方立法項目的通知，收集、篩選、整理群眾對立法項目的意見和建議，從中選取可以用來制定地方性法規(guī)的信息。三是從國家機關、人民政協(xié)、社會團體、企事業(yè)單位舉行的座談會、研討會、論證會、聽證會、咨詢會、科學年會等各種類型會議中獲取立法信息。

二、要充分發(fā)揮地方立法“船小好掉頭”的優(yōu)勢和“填挖、補漏、抹平”的功能

所謂地方立法“船小好掉頭”，主要是與法律和行政法規(guī)相比，地方性法規(guī)適應范圍窄、調整范圍小、規(guī)范事項單一，從起草到最后通過實施，其制定周期相對較短，制定過程相對簡單，所耗時間相對較少。但在目前地方立法中，“船小好掉頭”的優(yōu)勢并沒有體現(xiàn)出來。顯而易見，有些是法律、法規(guī)名稱改變后，依據法律、法規(guī)制定的地方性法規(guī)的名稱并沒有及時改變；有些是法律、法規(guī)個別條款及條款措辭、用語改變后，地方性法規(guī)由于涉及這些法律、法規(guī)應當與其一致起來但卻沒有及時修改；有些地方性法規(guī)制定時所依據的法律、法規(guī)已被新法所取代，但地方性法規(guī)所依據舊的法律、法規(guī)仍在繼續(xù)使用。其實，地方性法規(guī)所涉及的這些法律、法規(guī)的名稱、個別條款及條款措辭用語、舊法被新法所取代等現(xiàn)象有些已是幾年前的事。但地方立法就是“惰性”太強，沒有及時進行修改或者廢止而不得不堆積統(tǒng)一清理時才修改或者廢止。由此，地方立法發(fā)揮“船小好掉頭”的優(yōu)勢，就是要及時把握法律、法規(guī)出臺、變化的動態(tài)，一旦新法出臺、舊法修改或者廢止，地方立法就要立即行動起來，根據需要出臺實施性地方性法規(guī)，或者對地方性法規(guī)進行修改、或者廢止，這也是為了堅持法制統(tǒng)一的需要。

所謂充分發(fā)揮地方性法規(guī)“填挖、補漏、抹平”的功能，主要是指一旦法律、法規(guī)發(fā)生變動，無論是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定而制定的實施性地方性法規(guī)，還是屬于地方性事務制定的自主性的地方性法規(guī)，都要根據法律、法規(guī)實施、修改或者廢止的情況，及時作出反應。一是對地方性法規(guī)該“填挖”的要及時“填挖”，以免與上位法的規(guī)定不一致；經過“填挖”，要使地方性法規(guī)的規(guī)定與上位法規(guī)定一致起來。二是對地方性法規(guī)該“補漏”的要及時“補漏”，以確保對上位法沒有作出的規(guī)定及時予以補充；經過“補漏”，要使地方性法規(guī)的內容更全面、更具有適用性和可操作性。三是對地方性法規(guī)該“抹平”要及時“抹平”，以免與上位法發(fā)生抵觸；經過“抹平”，使地方性法規(guī)的規(guī)定與上位法的規(guī)定不再抵觸。

三、要保證地方性法規(guī)的質量和效益

要保證地方性法規(guī)的質量和效益，就要做好以下幾方面工作：一是在立法項目的選擇上要緊緊圍繞黨委中心工作和發(fā)展改革穩(wěn)定大局，切準脈搏，對癥立法；二是要重視立法預測，立法預測是對地方立法未來狀況、需求趨勢、發(fā)展規(guī)律和預期效果的一種考察、判斷、推測和估計，立法預測有助于協(xié)調本地立法與經濟、政治、文化、社會發(fā)展的關系，對社會需求、發(fā)展和進步有一個系統(tǒng)的、準確的、客觀的和比較全面的認識和了解，切實做到急需先立；三是要及時適當調整立法規(guī)劃和年度立法計劃，要把本地經濟社會發(fā)展最迫切、最急需的，有利于推動中央和同級黨委重大決策部署貫徹落實的立法項目提到立法日程，立法規(guī)劃和計劃中沒有的要適時增加和補充；四是要重視做好立法后評估工作，有重點地開展立法后評估工作，通過評估，及時發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)存在的不適應的方面，及時進行修改或廢止，促進立法質量和水平的提高，保障地方性法規(guī)的實用性。

四、沒有地方立法權的人大常委會和地區(qū)人大工作委員會應當為地方立法發(fā)揮應有的作用

自治州、設區(qū)的市（較大的市除外）、縣（市、區(qū)）人大常委會或者地區(qū)人大工作委員會，社會團體、企事業(yè)單位、其他組織沒有向本級人大常委會提出地方性法規(guī)（草案）議案權。但對省級國家機關制定的政策措施、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件在本行政區(qū)域內使用的效果及本地的基本情況、現(xiàn)實狀況、實際問題和需要解決的困難最有發(fā)言權。可根據本地涉及經濟社會領域內容多、范圍廣、事物雜的具體情況，圍繞本地發(fā)展戰(zhàn)略和急需解決的特殊問題，有立法基礎和條件的事項，經過整理歸納、科學分析，選擇具有共性、普遍性和代表性的信息進行重點調查研究、反復論證、達成共識后，積極協(xié)調各方力量做好前期準備工作。然后，從工作層面向有立法權的人大常委會反映本地特殊立法需求，提出立法建議。

沒有立法權的人大常委會或地區(qū)人大工委，還可以圍繞本地改革發(fā)展穩(wěn)定的大局和一個時期工作中的中心及重點，為促成立法開展積極的前期準備工作，就需要立法的事項做大量而細致的前期工作，深入調研、廣泛論證、仔細斟酌、反復研究，起草法規(guī)草案，創(chuàng)造條例，“擠”進上級人大常委會立法計劃，最終使所需要地方性法規(guī)的適時出臺。

沒有地方立法權的人大常委會或者地區(qū)人大工作委員會，可以根據上級人大常委會在本地組織開展的立法調研的情況和客觀存在的問題及本地對立法的需求，或者通過受上級人大常委會的委托或者自行組織的執(zhí)法檢查、工作視察、專題調研，及時發(fā)現(xiàn)問題存在的原因，尋找規(guī)律、探求共性，或者利用有立法權的人大常委會對法規(guī)草案印發(fā)各地征求意見的機會，一是向有地方立法權的人大常委會提出制定新法、完善舊法，甚至廢止某一件地方性法規(guī)的建議；二是對法規(guī)草案征求意見稿向有地方立法權的人大常委會提出具體修改意見和建議；三是可利用長期在基層工作、了解情況比較全面的優(yōu)勢，進行全方位、多層次的調研，把征集到的意見、建議進行篩選、分類、歸納，向有地方立法權的人大常委會提供有立法價值的線索等，供有地方立法權的人大常委會制訂立法規(guī)劃或立法計劃時參改。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會法工委）