安徽城鎮化下“倒逼”農地流轉機制研究

文 | 安徽經濟管理學院 吳波

當把完整的農地流轉權賦予農民，土地的價格就會由市場來決定，土地收益由地方政府轉化給農民，這樣既會促使地方政府理性發展城鎮，又有利于農民非農化的慎重選擇。

城鎮在經濟發展和社會生活中占據著主導地位，與工業化、現代化進程伴隨而生。安徽在推進城市群建設，加快發展中心城市和小城鎮，搞好城鄉統籌時，就會必然涉及到農地流轉問題，正視二者關系，做到相得益彰意義深遠。

安徽城鎮化的發展歷程

農村城鎮化是指因工業化、現代化而使農村人口集聚城鎮的過程，城鎮的數量和規模也隨之擴張，城市經濟關系、生活方式和價值觀念廣泛滲透到農村并改變農村的過程。

根據經濟社會歷史背景及城鎮化的特征，安徽城鎮化的發展歷程一般劃為四個階段：

城鎮化先增后降徘徊期（1949～1978）

改革開放前，通過三年國民經濟恢復期和“一五計劃”、“二五計劃”期，安徽省城鎮化水平呈現了上升的趨勢，由1952年全省城鎮人口（227萬）占全省總人口7.68%，到1959年升至17.68%。1960年后，由于受國內外政治、經濟等多種因素影響，城鎮人口在不斷減少，最后穩定在10%左右。1965年非農人口占比是11.62%，1977年非農人口占比為10.44%，1978年非農人口占比達10.69%。總體來看，1952～1978年，城市化（不是嚴格意義上的城鎮化）基本上是“自上而下”式的，全省城市化水平年均增長也只有0.18%，波動不大。

城鎮化緩慢復蘇期（1978～1984年）

改革開放后至城市正式全面改革前，屬于商品經濟發展先期，但城市經濟已現復蘇和活力的跡象，“自下而上”式的城鎮化得以加強。1984年全省城鎮人口占全省總人口達12.87%，這階段全省城鎮化水平年均增長0.36%，逐步走上復蘇發展的軌道。

城鎮化穩步增長期（1984～2002年）

隨著商品經濟向社會主義市場經濟的轉變，城市的作用和地位倍受重視，有力地推動了城鎮化的進程。1985年全省城鎮人口占全省總人口的14.04%。2000年安徽省將城鎮化列入安徽發展的四大戰略之一，這一年安徽城鎮化水平增加到19.59%，到2002年更是首次突破了30%，達到30.7%，1985～2002年，全省城鎮化水平年均增長有0.98%，已步入穩步增長期。

城鎮化加速發展期（2002年至今）

隨著國家中部崛起戰略的實施和安徽東向戰略的推進及方興未艾的皖江產業承接轉移戰略的推進，城鎮化得以快速發展。全省城鎮化2008年達到40.5%，首次突破40%。從2002～2008年，全省城鎮化水平年均增長達到1.63%，是建國以來全省城鎮化發展最快的時期，城鎮化已進入發展的黃金時期，加速勢頭不減。2011年5月據安徽第六次全國人口普查數據公布，安徽居住在城鎮的人口為2559.1萬人，占43.01%。同“五普”相比，城鎮人口增加894.4萬人，鄉村人口減少930.3萬人。

通過制定和實施《安徽省城鎮化發展綱要》(2001～2010年)、《安徽省城鎮體系規劃》(1995～2010年)，有力促進了全省城鎮布局的調整和結構優化。形成以合肥為核心的省會經濟圈；以馬蕪銅為核心的皖江城市帶承接產業轉移示范區；以淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南為核心的沿淮城市群；基本構成了“三片多極”的省域城鎮空間結構。到2010年安徽各級城鎮總數達990多個，其中設市城市22個，縣城56個，建制鎮900多個。全省大城市、中小城市、縣城、建制鎮個數比大致是1︰3.4︰11.2︰183，城鎮規模等級序列呈“金字塔”式分布，在城市拓展和鄉村城鎮化的雙向作用下，基本實現了協調發展。

城鎮化下“倒逼”農地流轉機制

安徽城鎮化有力地吸引了生產要素向城鎮聚集，促進了產業結構的調整和資源的優化配置，成為實現市場擴展、推進新型工業化的重要舉措；城鎮承接了大量的農村富余勞動力，在帶動農民增收的同時，還在很大程度上緩解了農村人地緊張的突出矛盾；城鎮化也在倒逼農地流轉加快推進。

——農地流轉是城鎮化發展的基礎。

之所以說農地流轉是城鎮化發展的基礎，是因為農地流轉為城鎮化發展提供了“人”、“地”和“錢”。而這三者恰恰是城鎮化必不可少的要素，缺一不可，擁有這三者，將會大大加快農村社會向城鎮化的轉型。

關于“人”方面，毫無疑問，已轉移出農地的農民們將不會再逗留在農村，他們會義無反顧地流向接納他們的城鎮，或者之前他們就已經在城鎮生活了，只是因為顧及農村田地的羈絆，使他們鐘擺式游走于城鄉間。流轉了田地，只要城市能提供相應的工作機會和社會保障，就會使他們徹底地成為產業個人，為城鎮化解決了“人”的問題。根據預期，按人口城鎮化率每年增加1個百分點測算，每年安徽省將會從農村轉移出70萬左右的人口。

關于“地”方面，城鎮化不僅僅表現在人口的增加，還表現在要承載當地經濟發展和社會文明所需要的在廣度上的擴展，因此城鎮化必然會帶來建設土地的渴求。農地流轉的目的雖然不是為了滿足城鎮化的需求，而且我國明文要求農地流轉后不能改變農地的性質，但通過增減掛鉤的方法，本著占補平衡的原則，客觀上可以使城鎮化因占地的“減”抵消因農地流轉而產生的“增”，從而利用農地流轉和農房的商品化來推進城鎮化。

關于“錢”方面，農地流轉并進入市場將是解決城鎮建設的資本積累問題。規范的農地流轉改革首先要解決農地的所有權問題，要明確農地流轉的不僅僅是經營權，而且要是所有權。這樣土地作為農民的物權，農民會充分考慮到它的重要性，失去土地就意味著失去財富，不能再像過去那樣把農地低價地轉讓出去甚至是被轉讓被強征出去。長期以來，政府壟斷著土地使用權，土地使用權的轉讓收入成為地方政府的第二財政，每年的土地出讓金的收入相當于當年財政收入的近1/3。因此可以說農村土地使用權造就的巨大財產收益，也造就了工業化、城市化最直接、最簡便的資金積累。現在，當把完整的農地流轉權賦予農民，土地的價格就會由市場來決定，土地收益由地方政府轉化給農民，這樣既會促使地方政府理性發展城鎮，又有利于農民非農化的慎重選擇。同時，當把土地及其相關的收益轉嫁給農民的時候，農村通過消費就會刺激工業經濟的發展，實際刺激的就是城鎮化，使農民成為推動城鎮化進程的主力軍。因而，可以說農地流轉改革的實質就是以農民擁有的土地物權解決農村的社會保障、居住保障、土地財富利益的分配問題，有效地實現農村城鎮化的轉型。

——城鎮化“倒逼”農地流轉。

在城鎮化背景下，迅速發展的第二、三產業以其強大的吸引力促使許多希望改善生活的農民離開農村到城鎮打工和定居，這樣農地的流轉就成為必然的要求和可能。

首先，不可逾越的城鎮化發展階段“倒逼”政府解決農地流轉問題。安徽的城鎮化進程與經濟和社會逐步實現現代化的發展基本是同步的。城鎮化簡單講就是農村人口向城鎮集聚的過程。城鎮無論大小，在當地都擔負著經濟、行政、文化的中心功能，當地集聚的人才、資金、商品、信息等各種要素構成完整的產業體系，支撐著城鎮化的進程。城鎮化是世界各國工業化進程中必然經歷的階段，也是不發達的農業國向現代化工業國轉變的必由之路。同時，城鎮化也體現出人類文明的進步和經濟社會大發展的趨勢。我國現階段已進入工業反哺農業、切實解決“三農”問題的階段，伴隨著工業化、現代化而產生的城鎮化將是重要且必要的解決路徑。如今城鎮化也是最大的內需，承載著調結構、擴內需的重任，是維持未來持續穩定增長的重要而持久的動力。毫無疑問，不可逾越的城鎮化必然導致城鎮人口的大幅增加，當地政府應著手進一步完善城鎮功能，提高城鎮綜合承載能力，以有效的方式引導農民向城鎮集中。城鎮化將必然帶來城鎮住房建設和基礎設施用地需求的膨脹，這將倒逼當地政府加快解決日益突出的土地資源緊缺問題，“倒逼”政府妥善有效地解決農地流轉問題。

其次，“農民”成為“市民”的意愿“倒逼”農民促進農地流轉。自實行家庭承包責任制以來，大多農民還在沿用傳統手工勞動工具，勞動主要由家庭成員提供，這樣就不能適應市場經濟下的現代化大生產，再加上生產成本的上升和不穩定的天氣影響，使得當前農民純粹農業的收入還是很低的，這也成為大量農民外出打工的最直接推動因素。通過農業勞動力的轉移，農民工從事第二產業、第三產業所獲得的收入相對于在家務農的農民來講是比較高的，相對于市民擁有的社會地位和社會保障來講還是比較低的。因此，由農民變為農民工，再由農民工變為市民，也是農民期盼實現的一種愿望。這種意愿倒逼農民一方面在城鎮尋找落腳點，一方面又希望農地能轉讓個好價錢。這樣，城鎮化既能很好地解決城鄉之間的“失衡”，又可以使轉移出來的農民工的土地相對集中，可以推進農村的實體經濟的發展，提高在農村的農民收入。

三是統籌城鄉發展“倒逼”農地流轉。非現代化的農業生產狀態不利于社會主義新農村的建設和統籌城鄉的發展。首先，分散的家庭小農業生產方式，農業生產周期長，產品結構單一，新品種推陳出新慢，受自然因素影響大，從而加大了農業生產成本。農業生產組織化程度低，缺乏對市場信息的研判，容易導致農產品生產的盲目性和隨意性，在產、供、銷各環節既容易相互脫節又往往會比市場節奏慢一拍，難以適應農產品生產和價格的大幅度波動，甚至會造成增產不增收的局面。其次，因農作物生產的季節性，農機械在一年中使用時間就那么短短的時限，條塊分割的田地也不利于機械化作業，再加上農機械價格高，使得農民個體購買力有限，必將導致農業機械化程度低，農業生產效率低下。同時，農業生產所依賴的自然環境改良和水利、“三通”等基礎設施投資也是非個別農戶所能承擔的。這些都是日益成為發展農業現代化的“軟肋”，也不利于統籌城鄉發展。因此，要改變單一經營的局面，實現農業現代化和農村生活的根本好轉，只有通過倒逼機制，倒逼農地流轉，使流轉后的農地連成片，以適應農業規模化、現代化的經營需求，并以此來解放種地農民成為產業工人。基于統籌城鄉發展的要求和農業現代化發展的需要，允許農村土地流轉將是順應社會發展的理想選擇。

——“增減掛鉤”為“倒逼”農地流轉提供了兩全方法。

國家實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的建設用地限制是旗幟鮮明毫不動搖的，這為城鎮化下大量建設用地的需要是相矛盾的。同時，我國因實行家庭承包責任制，農村土地基本上按人口分配，必然會把原先的整塊土地分割成許多小塊分戶經營，再加上自然隨意形成和歷史原因而存在的小塊田地，必然導致阡陌縱橫的田埂、水渠占用著大量的耕地；另一方面沒有規劃分散而居的農民也占用著大量的宅基地。如果農地流轉后，農民集中居住和耕地成片經營，必然會為耕地的增加奠定堅實的基礎，為滿足城鎮化的用地需求和促進城鄉建設用地總體集約節約提供了可能。“增減掛鉤”的試點就為農地保護和城鎮化建設找到了一個矛盾的平衡點和兩全的方法。也就是，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村土地整理增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積的建設用地。

按照國土部文件，“增減掛鉤”是指“依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。” 在2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）中開始提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，這也為城鄉建設用地布局調整提供了政策依據。2006年國土資源部部署了開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。從2006年開始，先后四次共下達增減掛鉤周轉指標73.9萬畝，試點涉及省份共27個。為進一步加強和規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，2008年6月27日國土資源部制定《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號）；在2010年12月27日下發《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）。根據通知精神，國土資源部已正式下發工作方案，近期正在會同中農辦、發改委、財政部、環保部、農業部、住建部、國務院研究室組織開展為期三個月的清理檢查工作。主要檢查增減掛鉤是否以優化用地結構和節約集約用地為重點；城鎮化中城鄉建設用地調整使用是否經國土資源部批準；是否堅持切實維護農民權益貫穿始終。對政策執行走樣問題進行規范，在規范中推進。規范有序的增減掛鉤政策有利于幫助各地解決耕地保護“缺動力”、工業化城鎮化“缺土地”、農民增收“缺渠道”、新農村建設“缺資金”、城鄉統籌“缺抓手”、深化農村土地管理制度改革“缺平臺”等一系列問題。增減掛鉤政策為保護耕地、促進農地流轉和城鎮化建設提供了很好的政策依據和操作平臺，也有效破解了保護和保障的“困境”。

結語

促進城鎮化健康發展，就要堅持城鄉統籌，使城鎮化和新農村建設協調發展。堅持可持續協調發展，就要加強對城鄉空間的規劃管理，就要規范倒逼農地流轉的機制，在規范基礎上堅定不移地推進增減掛鉤工作。