義務教育為何難“義務”

馬清泉

“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”作為我國法律的核心和宗旨，稍具文化知識的人大都耳熟能詳。然而在現實中，卻發現不少政府機關和政府部門似乎并沒有遵守這些法律法規。

在最近一個月關于“全國中小學校舍安全工程”建設情況的調查中，記者更是深切的體會到了這一點。按《全國中小學校舍安全工程實施細則》規定，“工程專項資金實行省級統籌，市、縣負責，多渠道籌措，中央財政補助。各地應當切實加大對中小學校舍安全建設的投入力度，列入財政預算，確保資金及時、足額到位，并防止學校產生新的債務。”可現實的情況好像同規定有很大出入，表現為資金投入不足、資金被挪用、資金遲遲不到位等。還有就是，雖然政府部門沒有遵循相關的法律法規，但好像沒有聽說哪位官員因此而官位不保，受到應有的處罰或制裁。

對以上兩種現象產生的原因，如果簡單地認定為司法機關和行政單位的官員“官官相護”，顯然有失偏頗。那么，為什么會出現不作為或作為不足而公然違法行為?是經濟轉型期法制建設的滯后，還是體制原因讓人為的操作空間過大呢?北京浩盛律師事務所副主任、律師馬飛為此給我們進行了專業解讀。

底線為什么會被突破

按《中華人民共和國義務教育法》第十二條的規定，國家用于義務教育的財政撥款增長比例，應當高于財政經常性收入增長的比例。實際上很多財政并沒有做到，他們之所以“違法”，原因是什么呢?

馬飛說，首先，《中華人民共和國義務教育法》屬于公益性法律，沒有明確到位的法律實施監督機構。由于監督實施主體的缺位，無法對相關單位違反義務教育法的行為進行有效的監督，這種法律也就失去了應有的強制性，所以就不能從程序上保證法律的完整實施。在國外，公益性法律由憲法法院來監管，違反其規定，相關人可以到憲法法院起訴其不法行為，憲法法院會根據其申述材料進行調查和取證，之后進行判決，強制其履行應盡的義務。在中國，由于沒有憲法法院，也就無法通過法律的渠道去解決這種問題。

其次，按中國行政訴訟法規定，行政訴訟適用于行政單位行使職權時侵害個人的權利行為，不包括行政單位對行政事業單位侵權行為。通俗地說，是機關對公民、法人或其他組織，不是機關對機關或個人對個人。所以地方政府也好，財政機關也罷，對教育投入的資金沒有達到義務教育法及相關法律規定的標準，不是政府對公民、法人或其他組織的具體行政行為，不屬于行政法的受理范圍。如果政府部門在行使職權時導致公民、法人或其他組織的權利受到損害，公民、法人或其他組織可以作為原告到法院提起行政訴訟，法院會依法處理。

因此，義務教育法作為一個獨立的部門法律，它針對的是不特定主體，如果對個人違法，肯定會受到法律的制裁。但對機關單位違法，從程序上啟動不了訴訟程序。所以。這些理論上的“違法人”可以逍遙法外，只能通過在業績考核中受到批評或警告等政紀處分。

會受到處罰嗎

記者發現，個別行政機關沒有履行義務教育法規定的義務，不作為或作為不夠，其領導或單位并沒有受到法律制裁，這是為什么?馬飛告訴記者，公民、法人或其他組織對政府機關對教育投入不達標行為提起訴訟請求，法院是無法受理的，因為缺乏相關的法律依據，何況這種政策行為也不屬于訴訟法調整范圍。

財政對教育的投入直接受益者是孩子，間接受益者是國家。如果投入不達標或沒有在規定的時間內到位，近而影響到孩子的學習和發展，家長作為原告去起訴地方政府或地方財政機關不作為，法院不會受理。因為這既不是民事違法行為也不是行政違法行為，沒有法律依據。家長或受教育者作為利益的受損者去提起訴訟，沒有相關的程序法去救濟，這種“權利空置”現象，在中國現行法律中多有存在，已經司空見慣。

同樣，財政資金對教育的投入沒有達到義務教育法的規定，教育局作為原告對財政局或當地政府提起行政訴訟，法院也不會受理。因為，行政法規定，只有行政單位損害公民、法人或其他組織利益的前提下才可以提起行政訴訟，機關對機關不屬于行政訴訟法的范圍：如果它們之間因合同或其他民事原因產生糾紛，則可以到法院提起民事訴訟。

《全國中小學校舍安全工程實施細則》屬于行政法規，是針對校舍工程建設專項進行詳細規定的。馬飛表示，它在地位上沒有義務教育法高，但針對性、可操作性都比較強，遺憾的是對違法行為的處罰卻“避重就輕輕”。假如這次校舍安全工程建沒出現不達標、截留校舍安全工程專項資金的情形，由于細則中沒有對這些問題進行相關規定，就沒有法律依據去追究具體責任人的行政責任，但可視其造成行為人損害的大小，依法追究民事或刑事責任。

尋找最可行的解決方式

在現有的政治和法律生態環境下，如何運用一些合法而又帶有強制性的技術手段，去“威懾”財政機關或政府機關依法行政。或退而求其次，不讓它偏離中心軌道太遠?

馬飛介紹說，按他掌握的信息資源，有幾種方法可以選用。

1是利用大眾媒體資源。在社會上，媒體一向被譽為“第四權力部門”。通過媒體進行呼吁，引發人們關注，擴大社會影響，發揮媒體的社會監督作用，用外部的強大壓力“迫使”其加強自律，依法辦事和行政。

2是通過兩會代表上提案。利用每年召開人大會議和政協會議的時機，把相關情況向人大代表或政協委員匯報，讓他們以此上報提案，如果被采納形成大會方案，在全國人大的監督下，事情會得到很好的解決。

3是通過國務院參事建議。參事的主要工作就是圍繞黨和政府的中心工作，調查研究，提出意見和建議，及時反應社情和民意。如在義務教育方面最敢諫真言的任玉嶺參事，曾就普九欠賬問題、學校危房問題、教師工資過低問題寫過許多份參事建議，如《我們的義務教育成了“攤販”手中的小商品)、《農村義務教育經費需通過三個為主來解決》等，引發過很大的社會反響，對推動問題的解決起了很大的促進作用。

至于為了保證教育投入能足額及時到位，可否通過制定相應的法律法規來加以解決，馬飛認為不妥。他表示，法律是原則性規定，針對的是不特定事件和個人，非常寬泛。而義務教育屬于專項領域的問題，只適合制定相關條例，因為其更為具體、更具可操作性和執行力。但僅有國務院及其財政、教育部門的宏觀指導性規定還不夠，各級地方政府應當在謹守上級規范的前提下，因地制宜悉心做好配套工作，“上下一心”才能從規范的角度保障教育政策的實施和教育經費的落實。

馬飛的一席解惑，解開了我們原有的不少困惑，可我們又將面對新的更多的閑惑。盡管建立法治社會已經倡導多年，國家在這方面也取得了氏足的發展，但現實中種種“違法”行為依然不能通過法律的方式來解決，且每天都在發生，并以積非成是，靜如秋水，穩如泰山，實在令人無法“淡定”。

看來，依法行政和依法理財，對于我們這個國家和民族來說，依然任重而道遠。