晚清海關何以不腐

洪振快

在中國歷史上，有不腐敗的官員，卻沒有不腐敗的衙門。如果說有官方機構不腐敗的話，那大概只有一個—— 晚清的中國海關。

管理史上的奇跡

在晚清，中國海關因廉潔而著稱，甚至被認為是“世界行政管理史上的奇跡之一”。這個“奇跡”，是英國人赫德締造的。赫德任海關總稅務司。所謂“總稅務司”，意即“總司海關稅務之事”，也就是全權負責管理海關事務。從1861年到1908年，赫德掌握中國海關實際管理權達半個世紀之久。

晚清的中國海關也稱“洋關”、“新關”，與之相對的則是“常關”、“舊關”。“洋關”管理國際貿易，由赫德等洋人主持；“常關”管理國內貿易，仍由清政府官員主管。這是典型的“一國兩制”。兩種體制產生兩種績效：“洋關”高效廉潔，“常關”貪腐蔓延。

“洋關”的工作人員是全世界招聘的，其中的洋人稱為“洋員”，中國人則稱“華員”。在海關之內，無論是“洋員”還是“華員”，都能廉潔自守。與之相應的是，同是中國人，在“洋關”工作能廉潔自守，而在“常關”工作則幾乎個個腐敗。

同在中國的土地上，“洋關”廉潔而“常關”腐敗，中國人在“洋關”工作能廉潔而在“常關”工作則貪污腐敗，這個事實說明了一個道理：腐敗在中國是可以治理的，腐敗也不是因為中國人的素質差所致。腐敗，很多時候是制度使然。這樣，赫德打造廉潔“洋關”的經驗，就非常值得總結了。

在制度建設方面，赫德主要是借鑒英國經驗。當時的英國，高效廉潔的文官制度已經建立，而海關管理方面，英國更有完善的經驗可資借鑒。

倫敦大學的畢業生也被淘汰

制定制度并不是難事，關鍵的是執行問題。以選人、用人（即海關工作人員的選拔和考核）來說，不外遵循幾個原則——如因事設崗、以事擇人，選人嚴格、公開公正，嚴格管理、獎懲分明，如此等等。以人員選拔來說，赫德在選擇海關雇員時全球招考，公開選拔。當時在國內的招考點，即有上海、九龍、廣州、大連、青島等處，此后倫敦也設置考點。招考是公開的，但要做到公正，關鍵的問題是赫德本人及海關高層管理人員不能任用私人。

赫德在廣州有位牧師朋友，他希望赫德能夠為其兒子喬治?俾士安排一個職位。赫德雖然礙于朋友的面子不好推辭，但他要求喬治?俾士到倫敦的辦事處報名參加考試。赫德也的確把喬治?俾士的名字列在了寄給海關官員金登干的推薦報考名單之中，但同時他也附上了自己的態度：“誰不符合我們的條件，就不錄用。”結果，這位倫敦大學的畢業生，因條件不符而被淘汰。

赫德本人堅持原則不任用私人固然有利于海關用人的公正，但要使這種公正真正得到貫徹，還必須有杜絕干擾的能力，這必須享有不受任何掣肘的獨立用人權才能實現，而赫德恰好爭取到了這個權力。1864年8月總理衙門頒布的《通商各口募用外國人幫辦稅務章程》規定：“各關所有外國人幫辦稅務事宜，均由總稅務司募請調派，其薪水如何增減，其調往各口以及應行撤退，均由總稅務司作主……各口稅務司系總稅務司所派委之員。各口稅務司、總辦、扦子手、頭目四項，若有不妥，由總稅務司一人作主撤退。”赫德在用人上是有完全的獨立自主權的，這是他能夠打造廉潔海關的重要基礎。

有了這樣的基礎，再借鑒英國海關內部防范貪污腐敗的管理制度，比如監督制度、會計制度、審計制度、巡視制度等等，再加上合理的薪酬福利制度和嚴明的獎懲制度，就使得海關職員不僅不能貪，也不需要貪，廉潔就有了保證。

一把手的國際壓力

但是，使海關廉潔的關鍵，不是海關內部的制度建設和有效監督，而是對海關一把手赫德本人如何監督的問題。一把手的腐敗才是反腐制度設計的核心。赫德本人的腐敗不能完全寄望于赫德的道德品質，必須有監督使赫德本人也不能貪。

赫德是中國政府的國際雇員（時稱“洋客卿”），其地位非常微妙，他必須面對三個方面的壓力：一是來自中國政府的壓力。中國政府是有選擇自己雇員的權力的，如果赫德的工作不能讓中國政府滿意，那么他的職位馬上會丟掉。二是來自許多覬覦這一職位的其他國家競爭對手的壓力。因為許多國家都想通過控制這個職位來操控中國，鞏固在華利益。特別是德國人，對這個職位一直虎視眈眈，所以赫德必須面對外在壓力，不能因廉潔問題給人可乘之機。三是來自英國政府的壓力。赫德在中國的行為不是簡單的個人行為，而在一定程度上代表英國政府的利益，所以他不能因自己的失誤而損害英國政府的利益，更不能使自己丑聞纏身，給英國政府丟臉。

因此，赫德作為中國政府的國際雇員，必須面對來自各方面的壓力和監督。他不像大清帝國的其他官員，壓力和監督只是來自自己的上級。

赫德控制下的晚清中國海關的廉潔在中國2000余年帝制的歷史上可以說是“廣陵絕響”，但是它的存在到底也說明了貪腐在中國也不是不能治理的。治理貪腐，技術性的制度設計并非不重要，但它不是關鍵所在。晚清中國海關防止職員腐敗的制度設計就被證明是科學和有效的，而到了100多年之后的今天，世界上有更多更好的經驗可資借鑒，因此制定科學的反腐制度并不困難，但要讓這些制度真正落到實處、發揮效用卻很困難。反腐敗，非知之難，而行之難。