中國式“養老金悖論”

包剛升

中國應該把握有利時機，降低養老保險費率，把新增財政收入的較大部分用于包括養老金在內的社會福利支出。

從2011年1月1日開始，全國企業職工退休金繼續上調約10％，人均月收入增加140元左右。春節前夕眾多企業退休職工收到了這筆錢。這是2005年以來國家連續6年提高企業職工退休金。有評論認為，這一政策彰顯了中央政府重視民生和建設和諧社會的決心。

但是，不少學者注意到，盡管企業職工退休養老金年年上調，養老金的替代率卻在持續下降。這里所說的替代率，是指退休金占退休前工資收入的比率。考慮到物價變動，一般用當年退體金去除以當年全國城鎮職工的平均工資來計算替代率。1999年之前中國企業職工養老金的替代率總體維持在75％以上，目前已逐漸下降到50％以下。而同一時期，中國基本養老保險費率并沒有下調，國家養老保險撫養比也基本穩定在3比l左右，即大概3個參保職工供養1個退休職工。

中國式“養老金悖論”

為什么養老保險費率和撫養比沒有下降，而養老金替代率卻逐年下降?可以把這個問題稱為中國式“養老金悖論”。這一悖論的直接原因是，企業職工退休金的漲幅不及全國城鎮職工平均工資的漲幅。國家公布的全國城鎮職工平均工資1999年之后的年均漲幅超過14％，而企業退休職工養老金的年均漲幅不到11％，兩者差距約為3.5％，長期當中兩者的差距會越來越大。

但這只是直接原因，原因背后是國家養老保險體系的基本制度安排。在影響養老金替代率的諸種主要因素中，基本養老保險費率、撫養比、城鎮職工平均工資等幾項要么是由法律或行政規章確定，要么是由市場或人口結構決定，具有比較強的剛性；而唯有每月養老金數量這一項是每年由國家行政決定所確定的，因而具有比較大的彈性。盡管國務院1997年的文件確定了企業退休職工養老金的目標替代率為58.5％，但在實際操作中，這一目標并未轉為具有強制性要求的硬性規定。其結果，就是企業退休金的漲幅低于城鎮職工平均工資的漲幅。

如果不扭轉養老金替代率持續下降的勢頭，企業退休職工相對于在職職工的實際生活水平將會持續下降。當物價高漲時，這一問題將會變得更加急迫。屆時，企業退休職工將不能維持現有生活水平，中國的老年貧困問題或將變得更加嚴重。

中國式“養老金悖論”不僅關系到企業退休職工的生活，更關系到中國整個養老保險制度改革的前景。養老金替代率的不斷下降，與養老保險制度改革的初衷背道而馳。替代率的下降，就意味著企業退休職工養老權益的不斷流失。如果這一趨勢不扭轉，必將弱化中國養老保險制度的社會保障功能。現有的年輕參保職工可能會預期，他們在年老退休時將面臨一個更加不確定的未來。

如果考慮到中國養老保險費率屬全球最高水平這一事實，那么養老金替代率不斷下降的問題將愈發顯得嚴重。2007年以后，中國企業養老金替代率已經低于50％，如果參考經合組織國家的數據或全球勞工組織的數據，屬全球較低水平。國家相關文件規定，中國基本養老保險費率個人繳納部分為8％，企業繳納部分為20％，兩者相加為28％。基于學者劉燕斌對2006年跨國資料的分析，可以計算出原7國集團基本養老保險平均費率僅為18.5％，低于中國基本養老保險費率近10個百分點。也就是說，中國的養老保險費率負擔是7個主要發達國家的1.5倍以上。在原7國集團中，僅有意大利以32，7％高于中國，而加拿大、美國、日本和法國等比中國低10個百分點以上，其中加拿大和美國分別僅為9.9％和12.4％。北歐著名高福利國家瑞典的養老保險費率僅為18.9％，竟然比中國低9％。而剛邁入發達國家行列的新興工業化國家韓國這一數字僅為9％，個人和企業分別僅需各負擔4.5％，僅相當于中國負擔水平的1／3。錢到底去了哪里?

一方面是全球最高水平的基本養老保險費率，另一方面是全球較低水平的養老金替代率且仍在不斷下滑，那么，中間的錢到底去了哪里?實際上，國家養老金管理是一個非常復雜的系統，不僅涉及如何籌資、如何花錢以及如何實現資金的保值增值，還涉及資金在代際之間、不同類別的人群之間如何實現成本的分攤和收益的分享。

問題的復雜性并不妨礙厘清“養老金悖論”的邏輯。李珍等學者認為中國養老金替代率的下降是制度設計內生的，這是有道理的，但是，還是要回答錢到底去了哪里?首先，一部分資金應該是彌補了部分轉軌成本和歷史舊賬。據不同學者估算，較多意見認為中國養老盒的轉軌成本約為3萬億～4萬億人民幣。考慮到這一轉軌成本可以在30～50年間分攤，加上利息因素，政府如需解決這一轉軌成本，每年的支出約為1500億～2000億。盡管政府每年都為養老及社保提供財政補貼，但政府并沒有明確提出解決養老制度轉軌成本的方案，這樣一來，實際上就是養老保險的參保人員和企業在承擔著這一巨額的轉軌成本。

其次，養老保險基金增值率較低也是一大關鍵因素。2010年國家審計資料顯示，全國五項基本保險基金年平均收益率不到2％。與工資漲幅和通貨膨脹率相比，國家基本養老保險基金實質上在持續地相對貶值。在養老保險繳費條件相同情況下，基金收益率越低，工資增長率越高，通貨膨脹率越高，最后投保人所能獲得替代率就越低。中國過去10年間的工資年增長水平超過14％，加上通貨膨脹的因素，在養老保險基金不能實現有效增值的條件下，難以保持較高的替代率。相對來說，中央管理的社保基金收益率要高于全國五項基本保險基金的總的平均收益水平。但在目前還沒有實現國家統籌的社會保險制度之下，難以實施基本養老保險基金的統一投資管理。

再次，一部分資金為國家基本養老保險基金的滾存結余增加做了貢獻。按照公開統計資料，1997年中國基本養老保險基金滾存結余僅為683億元，2009年達到12526億元，13年時間增長18倍!如果用每年的養老基金收入除以支出作為當年的結余率，并觀察結余率的變化趨勢，就會發現結余率1997～2001年在負的3.4％到正的7.7％之間徘徊，2002～2003年迅速抬升到10％～20％的區間，2004～2006年則提高到20％～30％之間，2007、2008、2009年則高達30％上下!結余率越高，可用于支付當期養老金的資金就相對更少。

當然，還存在影響“養老金悖論”的其他經濟和政策因素。

破解中國式養老的難題

中國養老及社保事業過去30年取得了很大成就，但社保專家鄭秉文用“成就巨大，問題很多”來形容。應該說，中國式“養老金悖論”僅僅是問題冰山的一角。都有哪些典型問題呢?比如，公務員、事業單位和企業退休人員享受待遇差距巨大，而農民的養老起步待遇僅為每月55元，

差距之大，絕無僅有，這是多軌制的問題；現行養老保險以地方統籌為主，導致跨省轉續存在一定困難(《社會保險法》出臺后，國家正試圖解決這一問題)；按照媒體報道，中國養老保險個人賬戶空賬目前已經達1.4萬億元；基本養老保險費率高達28％，使企業和個人負擔過重；隨著老齡化社會的加速到來，再考慮到政府轉軌成本的欠賬，中國現行養老保險制度長期當中將是難以持續的，等等。世界銀行專家組指出，中國現在的養老保險制度存在企業負擔不均、統籌層級過低、個人賬戶空賬等六大問題，因而必須進行徹底改革。鄭秉文則認為，中國養老保險制度至今仍然是“碎片化的”，“現行的融資方式和給付方式都不可持續”。

既然問題重重且不可持續，繼續改革基本養老金制度就勢在必行。一方面，長期來看，這種改革需要統一清晰的國家戰略規劃，即如何在綜合考慮經濟、財政、人口因素的前提下，平衡好政府、企業、個人三者的關系，設計一套有利于可持續發展、有利于持續推動經濟增長、有利于逐步落實所有公民養老權益而真正做到人人平等的制度化養老體系。

另一方面，短期來看，推進養老金制度改革時需要注意三個比較緊迫的問題：

第一個問題是把握改革和完善養老金制度的有利時機。目前正是繼續推進養老金改革的有利時機，但已經比較緊迫，甚至可以說是刻不容緩。為什么目前的時機既有利又緊迫呢?首先，中國處在城市化的關鍵階段，城市化率已經達到45％～50％。工業化和城市化使社會公眾逐漸弱化了與土地和傳統社會保護網絡的聯系，從而使養老保障變得急需。目前的有利條件是，部分新城市人口的顯性福利需求還比較低，這就給國家有步驟推進改革留下了一定的時間。但這個時間不會很長，中國發展研究基金會預測，到2030年中國城市化率將高達65％。屆時，新增數億城市居民的顯性福利需求將會非常巨大。

其次，中國已經邁入老齡化社會，但短期中撫養比不會急劇上升，中國人口紅利仍將維持一段時間。中國人口與發展研究中心的馬力在2010年的報告中指出，目前中國勞動年齡人口占總人口比重很高，負擔較輕，有利于經濟增長。而人口撫養比在2013年達到最低值之后會逐步上升，但2035年前人口撫養比仍將低于53％的“人口紅利”期標準。而到了2030—2035年后，中國將會出現不到兩個在職職工供養一個退休人員的局面。因此，中國應盡早建立更為合理的養老保險制度，以應付全球最嚴重的老齡化浪潮的到來。

再次，過去30年中國創造了“經濟奇跡”，過去10年中國更創造了財政增速遠超GDP增速的“財政奇跡”。經濟學家林毅夫預測，中國經濟快速增長還將維持二三十年的時間。經濟高增長在推動經濟總量的同時，會大幅提高人均收入水平，而財政高增長則準備了有利的財力與物質條件。如果等到未來經濟增速和財政增速降下來以后，再來考慮完善養老及社保制度，估計會產生較大的資金壓力。

第二個問題是要系統地降低基本養老保險的費率。中國是全球基本養老保險費率最高、負擔最重的國家之一。如果強制性的基本養老保險費率過高，那么，企業和個人自愿參與的補充養老金計劃就會面臨資金不足。

因此，降低目前中國過高的基本養老保險費率已經成為必需。綜合參考全球費率水平，中國目前28％的基本養老保險費率應該有很大的下調空間。過高保險費率的設計意圖固然是為了更好地保障明日所需，但卻讓企業和職工今日的收入支配權變得更加沒有保障。

第三，國家應該把新增財政收入的較大比例重點用于養老及社保等社會福利支出。世界銀行倡導的多重支柱養老金制度中，第一部分是職工無需繳費的、由公共財政提供的最低保障，被稱為零支柱。這是很多國家的一般做法。一國公民的最低養老保障由政府從公共財政中支付，而無需公民通過繳納保費方式獲得，這一方面體現了公共財政的公共性，另一方面保證最低養老保障覆蓋的無遺漏。世界上很多國家公共財政的較高比例都用于社會福利支出，經合組織國家的這一比例普遍超過50％。

中國近10年間國家財政收入的年增速達到19.9％，遠遠超過GDP的增速。2010年新增財政收入約為全年五項社會保險基金估算收入的77％。盡管還需要算細賬，但這一數據大體上證明了國家有足夠的財力彌補養老金制度的轉軌成本，并繼續加大對養老及社保的財政支持力度。

國家應該把新增財政收入的較大比例重點用于養老及社保等社會福利支出，應該利用目前比較有利的時機把社會福利支出占財政支出的比例由現在的約1／4逐步提升到約1／2，以此避免筆者曾經分析過的未來可能的“福利缺口”問題。相對合理的解決方案，有可能讓中國平穩地渡過老齡化加速和人口紅利消失的危機；而相對糟糕的方案，無疑會加大中國未來面臨的風險。