預(yù)算撥款:最后一道拉鏈

李煒光

所謂把統(tǒng)治者“關(guān)在籠子里!”，這個(gè)籠子差不多就是由預(yù)算法案編織而成的。但美國(guó)人對(duì)這樣的制度架構(gòu)仍感覺不放心，又別致地在國(guó)庫(kù)這個(gè)財(cái)政資源包上多加了一道拉鏈，這就是預(yù)算撥款機(jī)制。

一般認(rèn)為，預(yù)算制度已構(gòu)成對(duì)財(cái)政支出的有效節(jié)制，因?yàn)閲?guó)王們花錢要跟別人去商量，求得議會(huì)的諒解和批準(zhǔn)，這已是人類文明了不起的進(jìn)步了。所謂把統(tǒng)治者“關(guān)在籠子里”，這個(gè)籠子差不多就是由預(yù)算法案編織而成的。但美國(guó)人對(duì)這樣的制度架構(gòu)仍感覺不放心，又別致地在國(guó)庫(kù)這個(gè)財(cái)政資源包上多加了一道拉鏈，這就是預(yù)算撥款機(jī)制。就是說，如果撥款委員會(huì)通不過，即使預(yù)算法案得到了批準(zhǔn)，實(shí)際操作的行政部門也還是拿不到錢。拿美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與其他國(guó)家一路比下來，不能不承認(rèn)，這其實(shí)也算得上美國(guó)的國(guó)父?jìng)儗?duì)人類文明進(jìn)步的一個(gè)偉大貢獻(xiàn)。

為什么需要撥款委員會(huì)

美國(guó)憲法的前兩條明確界定了總統(tǒng)與國(guó)會(huì)分屬行政和立法兩個(gè)分支，分享國(guó)家權(quán)力，相互制衡，并將征稅、批準(zhǔn)預(yù)算和財(cái)政撥款的權(quán)力賦予了國(guó)會(huì)，而行政機(jī)構(gòu)只有在國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的情況下才能實(shí)施稅款的征收和使用。這部1787年費(fèi)城制憲會(huì)議通過的憲法，明確寫下了以下的話：“除依據(jù)法律規(guī)定的財(cái)政撥款外，不得從國(guó)庫(kù)支出任何款項(xiàng)。一切公款收支的報(bào)告和賬目應(yīng)經(jīng)常性地予以公布。”(《美國(guó)憲法》第1條第9款)

1789年美國(guó)第一屆國(guó)會(huì)召開，議員們討論的重要議題之一就是應(yīng)當(dāng)如何行使國(guó)家的財(cái)政預(yù)算權(quán)力。9月2日，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)成立財(cái)政部，漢密爾頓被任命為首任財(cái)長(zhǎng)。9月20日，美國(guó)第一部聯(lián)邦預(yù)算法案就在他的辦公室里誕生，總額63.9萬(wàn)美元。9月29日，該法案在國(guó)會(huì)通過，同時(shí)批準(zhǔn)了預(yù)算撥款法案。這以后形成的慣例是，預(yù)算案中所涉及的每一個(gè)具體的政策或項(xiàng)目，都須先以立法案的形式提交給相關(guān)政策領(lǐng)域的委員會(huì)審議通過，才能進(jìn)入撥款的立法程序，這就是美國(guó)歷史上十分著名的“先授權(quán)后撥款”原則。

不過，具體到國(guó)會(huì)應(yīng)當(dāng)如何更好地行使撥款權(quán)，奠基時(shí)代的人們心里也沒譜，并未列入最初的工作計(jì)劃中，而是與多數(shù)國(guó)家的做法一樣，強(qiáng)調(diào)的是國(guó)會(huì)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的預(yù)算進(jìn)行較為細(xì)致的監(jiān)督，并在必要時(shí)予以修正，國(guó)會(huì)中只設(shè)了一個(gè)籌款委員會(huì)以處理聯(lián)邦財(cái)政事務(wù)。財(cái)政部早期向國(guó)會(huì)提供的預(yù)算也相當(dāng)粗糙，只分大類，沒有細(xì)化，議員們經(jīng)常被不知所云的內(nèi)容搞得一頭霧水，難以做出準(zhǔn)確判斷。在第四屆國(guó)會(huì)的兩年中，國(guó)會(huì)籌款委員會(huì)幾度對(duì)財(cái)長(zhǎng)沃爾考特施壓，要求政府財(cái)政部提供預(yù)算提案的細(xì)節(jié)，以阻止行政部門擅自改變撥款用途等情況的發(fā)生。

這種局面一直到杰斐遜頂替亞當(dāng)斯擔(dān)任總統(tǒng)(美國(guó)憲政史上第一次通過選舉方式實(shí)現(xiàn)政黨更替)后才有所改觀。1801年，杰斐遜任命加勒廷為美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)，他帶來了一些全新的財(cái)政理念。這年12月，杰斐遜接受加勒廷的建議，在給國(guó)會(huì)的年度致信中表示今后的財(cái)政撥款應(yīng)“明確界定特定需要的特定數(shù)額”，并要求消除臨時(shí)款項(xiàng)，禁止變更撥款用途。這以后，預(yù)算案就被分解成了若干細(xì)目，各行政部門的撥款請(qǐng)求也大大增加。可是這樣一來，原來的籌款委員會(huì)工作量加大，難以保證對(duì)撥款提案審議的延續(xù)性與專業(yè)性，于是，成立專門處理?yè)芸钍聞?wù)的國(guó)會(huì)機(jī)構(gòu)的必要性就日益突出了。

為了給籌款委員會(huì)和財(cái)政委員會(huì)減輕立法負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步提高國(guó)會(huì)控制財(cái)政支出的效率，1865年3月2日，第39屆國(guó)會(huì)眾議院決定將籌款委員會(huì)拆分為3個(gè)委員會(huì)，即負(fù)責(zé)稅收事務(wù)的籌款委員會(huì)、負(fù)責(zé)撥款支出事務(wù)的撥款委員會(huì)(AppropriationsCommittee)以及負(fù)責(zé)金融事務(wù)的銀行與貨幣委員會(huì)。至此，撥款委員會(huì)終于正式登上歷史舞臺(tái)，前任籌款委員會(huì)主席賽迪斯·史蒂文斯被任命為首任主席。1867年，參議院也做出了相應(yīng)的調(diào)整，成立了撥款委員會(huì)，從此，美國(guó)府會(huì)之間、國(guó)會(huì)內(nèi)部各權(quán)力機(jī)構(gòu)之間相互制衡的撥款機(jī)制終于形成。

以極粗的線條來描述美國(guó)的公共預(yù)算過程，白宮向國(guó)會(huì)提交總統(tǒng)年度預(yù)算是它的起點(diǎn)，然后國(guó)會(huì)審議通過預(yù)算決議案，接下來，這個(gè)預(yù)算決議案被分別送至兩院的授權(quán)委員會(huì)和撥款委員會(huì)，至此，預(yù)算撥款的立法過程便啟動(dòng)了。撥款法案是國(guó)會(huì)向聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)提供法律授權(quán)以使其產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的財(cái)政責(zé)任，并向財(cái)政部授權(quán)，對(duì)其特定目的給予撥款的法案。一般而言，眾議院撥款委員會(huì)最先啟動(dòng)年度撥款法案的立法程序，參議院審議則在稍后進(jìn)行，并負(fù)責(zé)修正眾議院早先通過的版本，最后再交付協(xié)調(diào)會(huì)議以協(xié)商兩院版本中的爭(zhēng)議部分。其問，兩院中的預(yù)算委員會(huì)、授權(quán)委員會(huì)及撥款委員會(huì)都在不同程度上對(duì)財(cái)政撥款享有管轄和監(jiān)督的權(quán)力。

最好的籠子

按照國(guó)會(huì)《眾議院規(guī)則》第21條和《參議院規(guī)則》第16條的規(guī)定，任何政策項(xiàng)目的撥款法案在審議之前，都須得到相關(guān)立法授權(quán)委員會(huì)的授權(quán)，而不能在撥款過程中自立新的政策項(xiàng)目，這就是著名的“先授權(quán)后撥款”原則的具體實(shí)踐。最后，國(guó)會(huì)通過的撥款法案還要有總統(tǒng)簽署才可生效，而常規(guī)撥款法案要在每年的6月30日以前在眾議院中完成審議程序。至此，整個(gè)預(yù)算過程才告結(jié)束。按照1974年《預(yù)算法》案第300條規(guī)定的時(shí)間表，美國(guó)的整個(gè)預(yù)算撥款過程從每年的2月開始到9月底止，歷時(shí)整8個(gè)月。該《預(yù)算法》案還規(guī)定了撥款逾期所應(yīng)當(dāng)采取的應(yīng)對(duì)立法措施。

就是這樣，國(guó)家的兩個(gè)職能不同的權(quán)力機(jī)構(gòu)就被憲法賦予了管轄同一事物的權(quán)力，相互制約的同時(shí)也需相互合作。這種看上去相當(dāng)復(fù)雜的制約與合作的關(guān)系實(shí)際上就是我們常說的分權(quán)制衡、憲政民主的政治秩序。有了它，前憲政社會(huì)中常見的貪腐泛濫和隨意揮霍納稅人血汗錢的現(xiàn)象便可基本杜絕。其中的道理，正如喬治·梅森所說的，把刀劍和錢袋交到不同的人手里，總比讓一個(gè)人同時(shí)掌握兩者要可靠得多。這樣一來，執(zhí)有刀劍的人就明白自己是別人養(yǎng)活著的，就得約束自己，就得尊重給他提供費(fèi)用的人，就有可能讓自己的刀劍服務(wù)于納稅人，而不是對(duì)著納稅人揮舞。

美國(guó)府會(huì)之間在財(cái)政權(quán)力上的制衡，可以理解為對(duì)“官僚預(yù)算最大化”(WilliamNiskanen)傾向的制度約束。比起常人來，官僚們往往更加關(guān)注于自身?yè)碛械奶貦?quán)、地位和聲譽(yù)，他們受體制的約束，直接增加貨幣收益的機(jī)會(huì)很少，只有通過擴(kuò)大政府的預(yù)算規(guī)模，才有機(jī)會(huì)獲得更大的利益，因此，官僚給自己設(shè)定的目標(biāo)經(jīng)常就是設(shè)法增大預(yù)算規(guī)模，以此作為取得上級(jí)信任、謀求連任和升職的手段。由于信息的不對(duì)稱，立法機(jī)構(gòu)和民眾總是難以掌握充分的信息，難以對(duì)官僚提出的預(yù)算請(qǐng)求提出異議，官僚預(yù)算撥款最大化的實(shí)現(xiàn)并不很困難，這就使得在財(cái)政資源包上安裝一道拉鏈變得相當(dāng)重要。有了這個(gè)機(jī)制，任何行政機(jī)構(gòu)的支出都不能超出撥款額度，而且只可將支出用在國(guó)會(huì)限定的目的和范圍之內(nèi)。因?yàn)檫@是國(guó)家的法律，必須得到政府的充分尊重和不折不扣的執(zhí)行。其中，預(yù)算撥款權(quán)的設(shè)置和運(yùn)行是必不可少的法律環(huán)節(jié)，別的國(guó)家即使不打算設(shè)置撥款委員會(huì)，預(yù)算撥款所蘊(yùn)含的法律精神和必要的制度配置卻不是可以缺少的。

這里還應(yīng)當(dāng)特別指出的是，總統(tǒng)申請(qǐng)或國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的不是“錢”或“財(cái)政經(jīng)費(fèi)”，而是聯(lián)邦政府下屬各行政機(jī)構(gòu)和政策項(xiàng)目的支出要求，即“預(yù)算授權(quán)”(budgetauthority)。得到預(yù)算授權(quán)并不意味著就可以直接從國(guó)庫(kù)得到供行政部門花銷的資金，而是意味著該行政部門從這天起必須承擔(dān)起法律所確定的某種公共服務(wù)的責(zé)任(obligation)。因?yàn)椋谝唬姓块T或政策項(xiàng)目只能依法在相應(yīng)的財(cái)政年度或授權(quán)額度范圍內(nèi)使用聯(lián)邦的財(cái)政資源；第二，財(cái)政支出的款項(xiàng)是由國(guó)庫(kù)直接撥付到這筆資金的使用單位的，行政部門并不直接接觸聯(lián)邦資金。這樣做，行政長(zhǎng)官隨意支配和變更該筆資金用途的可能性便被降到了最低點(diǎn)。