“頂層設計”的困境和破解

鄧聿文

自去年中共在十七屆五中全會提出改革要“頂層設計”以來，“頂層設計”就成為流行中國的一個政治概念，從專家學者到政府官員，但凡談到改革，言必稱“頂層設計”。然而，從這些文章或講話中，很難對“頂層設計”得出一個清晰的內涵。

筆者前不久也參加了一家研究機構召開的一次內部座談會，研討的內容就是改革新形勢與“頂層設計”。所請的專家是這些年國內一直活躍于改革研究領域的學者。從他們的發言看，對“頂層設計”的內涵也有分歧，有些學者甚至明確表示，對“頂層設計”的未來很悲觀。這與筆者的看法趨近。這并不在于其內涵的莫衷一是，而是環境和條件使然，決定了“頂層設計”可能會像以前其他的政治新名字一樣，喧鬧一陣，也就煙消云散。

中共十七屆五中全會在關于“十二五”規劃的建議中，以及今年“兩會”正式通過的“十二五”規劃，并沒有對“頂層設計”下一個相對清晰的定義，這是專家學者和官員在解讀這一概念時出現不同理解的原因。迄今我所見過的對這一概念最權威的解釋，是五年規劃草案的主要執筆者之一、原中財辦副主任劉鶴的說法，按照他的解釋，“頂層設計”指的是主體結構和主要模式，在過去的發展模式不可持續和面臨各種各樣新的重大改革議題條件下，轉變經濟發展方式，就要經濟、社會、政治體制改革穩步協調推進。在這種情況下，必須有一個頂層設計，包括主要目標以及先后順序。

從劉鶴的解釋來看，“頂層設計”的概念雖是新的（嚴格來說，這也不是一個新概念，在工程學里，這是個普遍運用的概念，所謂新，是指把它從工程學移植到社會領域這一點而言），但內容卻是人們過去常見的。兵法云：“不能謀全局者不能謀一域，不足謀萬世者不足謀一時。”以往談到改革時，人們往往喜歡強調，改革要有大局觀，要統籌規劃、全面設計，指的就是這層意思。

“頂層設計”的背景

中國改革已經進行了30多年，從哲學上說，前30年的改革用鄧小平的話講，就是“摸著石頭過河”，改革并沒有一個清晰的終極目標，也沒有經驗可資借鑒，對改革中遇到的困難和問題，也沒有一個足夠的估計，所以，改革只能是先易后難，順序推進。這是世所公認的中國改革的特點，即所謂“漸進性”。

但是，在確立了社會主義市場經濟體制這個目標模式，將社會主義與市場經濟這兩個原以為不可能兼容的東西成功嫁接后，對改革道路、布局等的總體規劃、設計才相對清晰起來。不過，現在的問題是，由于前期的改革把容易改的都改掉了，剩下的都是一些難啃的“硬骨頭”，用中共的語言說，改革已步入“深水區”，需要打“攻堅戰”；用學術的語言說，幾乎人人得利、無人受損的“帕累托改進”的改革階段已經過去，現在進入有人得利有人受損的階段，恰恰在這時候，“文革”時期受益而在改革中受損的，上世紀90年代中期之后在改革中受損的，以及在新時期改革中利益受損的，這幾方面的人包括“極左”思潮群體、底層工人、農民和部分處境艱難的白領、大學畢業生，成為對改革產生最大不滿的人群。

當然，從中國的實際情形看，上述三種力量雖然人數眾多，但不一定能阻礙改革。真正有能力阻礙改革，或者使改革變形，將改革導向本階層和集團利益的，是所謂在改革中崛起的“既得利益者”，它包括某些中央部委尤其是有很大管制權力的部門、地方政府、國有企業尤其是央企、大的民營企業、行業協會以及依附于這些集團之上的一部分知識和專業人士。這個群體雖然人數不多，但由于他們掌控著實際的社會控制權力，因而能量非常大，他們能把有利于社會大眾的改革舉措消解，或者變通執行，或者直接將本部門、本行業、本階層的利益打包，以改革的名義，讓全社會埋單，甚至借助前三種人對改革的不滿，將從長遠看有利于社會而不利于他們的改革，胎死腹中。應該說，這個既得利益群體才是中國改革的最大反對力量，雖然他們往往以改革者的面目出現。

高舉改革大旗的，目前是一些憂心中國發展而又有一定理想色彩的人士，他們有些雖然在體制內也掌握一定權力，但多半是政策建議權，然而，與強大的反對力量相比，幾乎是“蚍蜉撼樹”。所以，這么多年來，人們看到，中國的事情是議而不決，決而不行，文件治國，對中央的政令和法令，多半是選擇性執行。這是中國在“十二五”規劃中之所以要對改革提出“頂層設計”的背景。

改革是一個系統工程，從中國改革和發展要實行的目標和任務，當前改革所遇到的問題和瓶頸來看，改革的確要加強統籌協調，從全局和更高的層次去規劃和部署。但是，上述分析告訴我們，改革的“頂層設計”要順利推進，是有前提條件的，它包括對于改革要達成的目標及其路徑，有基本共識；改革的動力比較充足；改革設計者有著較強的改革意愿和能力等。除此外，“頂層設計”由誰來設計，如何設計，以及設計的內容是什么，也決定著其成敗。

誰來設計改革

從中國的政治光譜及對改革的態度看，當前社會對改革本身即很難達成一個基本的一致，更不要說改革最終要達成的目標模式了，換言之，對是否要改革本身，社會缺乏基本共識。有分歧其實并不可怕，可怕的在于是否可以放棄自身部分利益而相互妥協。如果在一些基本問題上，改革都不能取得基本共識，就很難推動下去。這是中國繼續改革面臨的第一個難題。

第二個難題是改革動力的喪失。上世紀90年代中期前的改革之所以能夠比較順利推進，是因為當時廣大民眾懷抱著改善自身命運的期待，能夠積極投身于改革，改革的動力非常強。但90年代中期之后，由于出臺的一系列改革舉措是從不損害或者有利于既得利益群體出發，民眾對改革的熱情漸失，乃終至消失殆盡。如今要重新凝聚民眾的改革動力，既得利益者必須部分放棄已到手的利益，以某些利益集團之短視，恐怕很難。

難題之三，是誰來“設計”改革。某種程度上，由誰來“設計”改革決定著改革對誰有利。現在，由誰來專司改革的設計，是否有改革的意愿和推動能力，這些都是未知數。

從前30年改革看，大凡成功的制度創新，基本是由基層群眾在實踐中創造摸索出來的，這點鄧小平講得很清楚，上層乃至中央不過是將群眾創造的方法經驗加工總結，變成制度或法律，在全國推行。雖然這個環節也非常重要，另外，就改革的整體規劃而言，今后的改革可能中央層面的作用比過去要大，然而，具體的制度創新多半不可能由不接觸實務的領導者提出。所以，在“設計”改革藍圖時，存在一個上層與下層、中央與群眾的對接和通道轉換問題。

另一方面，在中央層面，對改革的設計必落實到一個具體的部門。這是許多主張改革的人士呼吁恢復國家體改委的原因。理論上說，體改委或類似改革機構相對超脫，在具體設計改革或向中央提政策建議時能夠做到相對公正。但體改委的人員能否代表底層民眾的利益，其實還是要打問號的。最好的做法是直接吸收基層民眾參與體改委，但鑒于基層民眾的學識以及目前的現狀，顯然不可行。這樣，體改委主要面對的對象其實還是前述的利益群體。他們是否有能力和意愿不受利益群體的誘惑；當他們基于社會公平而提出的政策建議與利益集團有沖突時，能否抵住壓力，這些都是不確定的因素。

以中國利益集團勢力之強來說，改革必須有更大的決心、更大的魄力與更大的行動才行，即使體改委能夠不懼壓力，向高層提供基于社會利益的決策建議，但最后拍板者是高層領導。他們的改革決心才是最關鍵的。必須警惕利益集團以各種名義反對不利于他們的改革。高層必須真正從全社會的整體和長遠利益出發，協調各方利益。

最后一個難題，是如何處理政治改革的“頂層設計”問題。既是從頂層來設計，那么，它就不僅涉及經濟改革，還涉及社會、政治和文化領域的改革設計。在目前高層的表述中，這四方面改革的全面、協調推進將是今后改革工作的重心。然而，無論總結中國改革的經驗教訓還是當下改革所面臨的掣肘，關鍵的問題還是政治體制的改革。所以，要對改革進行“頂層設計”的話，核心問題應該是政治體制改革。

政治體制改革涉及國與民的關系，政黨關系，中央與地方關系，司法與行政的關系等一系列錯綜復雜的關系，是各種利益和力量的大博弈。世界上從來沒有最優的政體，各國政治結構的選擇，都是博弈和妥協的產物。這就需要一些掌權者和既得利益者有長遠眼光，從民族大義出發，放棄部分既得利益。另一方面，鑒于政治體制改革的敏感，雖然執政者也開始意識到推進政治體制改革的重要性和必要性，可在具體實施時則強調穩妥行事。

在辯論中明辨是非

總之，改革的“頂層設計”要求把改革真正提升到制度、體制、機制建設的層面。對重大的改革，應當先立法后改革，以法律手段來使改革從經驗型過渡到理性、規范有序的階段，這樣才能確保改革的順利進行，保證改革的執行力。然而，從上面的分析看，“頂層設計”的條件基本不具備。

因此，與其在缺乏基本共識和足夠動力的條件下，強行推行所謂的“頂層設計”，不如把改革所面臨的問題，要實現的目標和任務等讓全社會公開辯論，在辯論中明辨是非。過去鄧小平主張不爭論，認為無謂的爭論會拖延改革的時機，這在改革遇到的阻力相對較小，大家一心一意奔向改革的時期是可以的。但現在改革的條件和社會環境相對于那個時期，有質的變化。其中最重要的變化就是人們的權益意識有了極大提高，改革不再是把自己的前程交由別人去代表或主宰。既然“我”是社會的一分子，改革涉及“我”的利益，那“我”就有權利發聲，改革就需要征詢“我”的意見。這可能會增加改革的協調難度，但未必不是一種歷史的進步。因為這樣的改革，一旦達成共識，推行起來就非常順利，所以從一個長時段來看，它的交易成本未必比由少數人來決定改革而引致后續無窮無盡的麻煩要多。

另外，網絡的興起和發展也為張揚人的權利，參與公共事務和社會生活提供了極大便利。過去少數人決定的改革，除非改革者大公無私，否則，很難杜絕其中因濫用權力而滋生的腐敗。即便主觀上沒有腐敗的想法，也難以保證改革不會倒向自己的偏好。這也是既得利益者喜歡密室改革的原因，因為只有這樣做他的利益才能得到最大保證。

而對改革道路、改革方略、改革任務、改革舉措進行公開辯論，讓大家知道什么樣的改革對“我”最有利，什么樣的改革會損害“我”的利益，這樣，那些謀于密室，對個別利益集團有利的改革就很難出臺，最后達成的改革就是一個相對公平的改革。實際上，這就是一個公共政策的公開過程，在改革的大辯論中，反易達成改革的共識，凝聚改革的動力。同時，對利益集團也是一種極大的約束。