以法律權(quán)威保障中央權(quán)威

鄧聿文

全國人大常委會委員長吳邦國4月22日在十一屆人大常委會第二十次會議閉幕會上有關(guān)深入開展法制宣傳教育的講話中指出，老百姓反映強(qiáng)烈的食品安全、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)等方面的突出問題，并不是無法可依，也不能說領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員完全不知法，關(guān)鍵是在實際工作中不按法律辦事、另搞一套，使得本來可以預(yù)防和化解的矛盾釀成了大問題。以國家最高立法和權(quán)力機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的身份，吳邦國在國家的議事堂說出這番話，可見這一問題已到了很嚴(yán)重的地步。

“不按法律辦事、另搞一套”，筆者理解指的是法律的權(quán)威性不足。由于法律是由國家的立法機(jī)關(guān)頒布的，法律的威信不足實際也就是中央權(quán)威的不足。這是一個問題的兩面。

法律權(quán)威不足的原因

嚴(yán)格而言，法律權(quán)威的不足和中央權(quán)威的流失并不是一個新問題。法律在中國歷史上似乎就沒有樹立過威信，因為我們沒有過以法治國、以法治權(quán)的歷史，統(tǒng)治者的權(quán)力就是法律，對統(tǒng)治者及其治理集團(tuán)——官僚群體來說，權(quán)法本為一體。改革開放后，法律的作用得到空前重視，單由國家最高立法機(jī)關(guān)制定的全國性法律就出臺了幾百部，前不久吳邦國委員長還正式宣告有中國特色的社會主義法律體系基本形成。但是，就法律在社會生活中發(fā)揮的真實作用而言，雖有所加強(qiáng)，其權(quán)威性卻還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如領(lǐng)導(dǎo)的批示，領(lǐng)導(dǎo)干部中知法犯法、徇私枉法、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾的現(xiàn)象還相當(dāng)普遍。對此，可從以下幾方面來分析。

其一，法律本身的公正性不足。法是用來限制權(quán)力、治理社會的，所以，對法的首要要求是必須公正。如果法律的價值取向出現(xiàn)偏差，對某類人有利，對另一類人不利，那么，人們內(nèi)心就很難信服法律，法也就難以在全社會建立其足夠的威信。

法的公正性不足問題可能是由部門立法造成的，也可能與法的制定過程過于倉促有關(guān)。前者如《反壟斷法》，在其起草過程中，國家發(fā)改委、工商總局和商務(wù)部三部委爭奪立法起草權(quán)，致使該法數(shù)易其稿，長達(dá)10幾年出不來，也影響到法的公正性，如對行政壟斷的規(guī)制就語焉不詳。“部門立法”是中國立法的通病，主要是指把涉及某個部門的法律或法規(guī)的起草工作委托給有關(guān)部門來做。由于存在部門偏好，每個政府部門在參與立法時都會極力爭取本部門利益的最大化，并通過“立法”的形式來確定自己行為的正當(dāng)性，造成法律實施中的彼此沖突和“打架”。另外，由于轉(zhuǎn)型時期很多經(jīng)濟(jì)和社會活動有待法律去規(guī)范，法律制定過程中的倉促也是一個常見現(xiàn)象。尤其是前期頒布的一些法律，從立法動議到調(diào)研、起草再到人大表決通過，整個過程時間很短，沒有精心打磨，從而使得法律條文只是一些原則性規(guī)定，缺乏可操作性，以致出臺后不能據(jù)此執(zhí)法，淪為“花瓶”，中看不中用。

其二，政府習(xí)慣以紅頭文件、政策及內(nèi)部規(guī)定之類管理社會，并作為執(zhí)法依據(jù)。寬泛意義上的法律既包括正式的法律，也包括政府的文件、政策、條例、規(guī)章等，可以把前者稱為“大法”，后者稱為“小法”。中國由于缺乏法治傳統(tǒng)，長期以來，從上到下，都習(xí)慣于以自己制定的內(nèi)部之“法”管理社會。這在拆遷中表現(xiàn)得尤其明顯。對拆遷來說，國家的“大法”《物權(quán)法》其法律效用抵不過國務(wù)院的《拆遷條例》，國務(wù)院的《拆遷條例》（現(xiàn)改為《征收條例》）又比不過地方各自制定的拆遷辦法。為什么？因為即使國務(wù)院的條例，也沒有賦予地方強(qiáng)拆的權(quán)力，相反，早在2004年，國務(wù)院就出臺規(guī)定，嚴(yán)格禁止強(qiáng)制拆遷、暴力拆遷等行為。但對地方來說，用自己制定的辦法作為拆遷的執(zhí)法依據(jù)，則方便多了。

個中原因，與上文提及的法律條文的過于原則和籠統(tǒng)有關(guān)。由于法律不具操作和執(zhí)行性，造成其出臺后，往往要由相關(guān)部門來制定實施辦法、實施細(xì)則或司法解釋。許多法律的實施細(xì)則都已超過法律本身。如《反壟斷法》有多達(dá)40余個配套規(guī)則；《民法通則》共156條，而實施細(xì)則多達(dá)200條；《民事訴訟法》共270條，司法解釋多達(dá)320條。表面看起來，有了實施細(xì)則、司法解釋，法律具體、明確了，但同時也在很大程度上把法律架空了。因為這種對法律的細(xì)化和再解釋，在中國的語境下易為官員自由裁量權(quán)的行使打開方便之門。現(xiàn)代社會和市場經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜，需要賦予政府和官員一定的自由裁量權(quán)，使管理有一定的彈性。但如果權(quán)力得不到有效約束，而法律本身缺乏公正性，那么，官員就極易濫用自由裁量權(quán)，為自己的種種違法行為披上“合法”外衣。比如，最近湖南株洲市荷塘區(qū)法院對被拆遷戶汪家正一家“依法”進(jìn)行的所謂司法強(qiáng)拆，導(dǎo)致汪不惜以自焚來抗?fàn)帯?/p>

其三，也是最重要的，是國家政治生活中權(quán)大于法的現(xiàn)象還很盛行。前貴州省委書記劉方仁在受審時說過這樣一段話：“原來我作為一個省委書記，以為什么都懂，但通過這次法庭審理才發(fā)現(xiàn)，我其實是個法盲。我現(xiàn)在非常懊悔，曾經(jīng)作為一個省委書記，我卻不懂法。在民主法制國家，省委書記不懂法，這是很大的問題。”劉的話有一定的代表性。不管是真是假，一個主掌地方的大員不懂“法”，原因只能解釋為是他不屑于懂法。也就是說，在“我”的地盤里，“我”的意志和權(quán)力就是“法”。

的確，在不少領(lǐng)導(dǎo)干部眼里，遵紀(jì)守法、循規(guī)蹈矩是無能的表現(xiàn)，唯我獨尊、一言九鼎方能顯示出個人的權(quán)威來。尤其是一些地方和單位的“一把手”，骨子里就有鄙法意識，當(dāng)法有助于“我”的權(quán)力使用時，還能撐著一個“法”的門面；當(dāng)法礙手礙腳，對“我”權(quán)力的運用有約束時，就將法撇在一旁。這種對法的實用主義態(tài)度，使得法律淪為官員權(quán)力和意志的奴婢。從實際看，制約官員的行政法律、規(guī)章較為抽象，規(guī)范性和操作性都較差，特別是習(xí)慣于以部門文件來約束和監(jiān)督權(quán)力運行，對官員的處罰經(jīng)常是以黨紀(jì)政紀(jì)、行政處罰、紀(jì)律處分代替法律制裁，而且標(biāo)準(zhǔn)也因人而異、因事而異，威懾性明顯不足，這也部分造就了官員的“以權(quán)代法”、“以權(quán)欺法”、“以權(quán)害法”。而“無法無天”的后果，就是公民的權(quán)益受到損害，像一再出現(xiàn)的跨省追捕舉報人、公職人員停職停薪做親屬的動遷工作、政府部門禁止農(nóng)民工上訪討薪等就是這種權(quán)大于法的產(chǎn)物。

法律權(quán)威不足也就是中央權(quán)威不足

上述法律權(quán)威的不足，也可以看作中央權(quán)威的不足。因為中國是一個中央集權(quán)的單一制國家，在中央與地方關(guān)系的處理上，我們一向強(qiáng)調(diào)中央負(fù)責(zé)制定全國性的法律和政策，地方必須執(zhí)行中央的決策。

歷史上，中央政府的權(quán)威起起落落，一般在王朝興起的時候中央的權(quán)威很強(qiáng)，王朝進(jìn)入中后期，中央的權(quán)威就大大衰落。改革開放以來，中央與地方的關(guān)系發(fā)生了若干不同于改革前乃至過往歷史的新變化，但一個日益明顯的趨勢是，中央的權(quán)威受到了來自地方的挑戰(zhàn)。從理論而言，對于中國這樣一個強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威的單一制國家，地方主義的活動空間有限。實際情形卻是，中國的地方主義比許多實行聯(lián)邦制的國家都要嚴(yán)重得多，以致中央與地方的關(guān)系日益顯得不協(xié)調(diào)。民間曾有順口溜，對此作了生動和形象的詮釋：“中央政策大晴天，下到地區(qū)起點云，傳到縣里變成雨，落到鎮(zhèn)里淹死人。”教育部副部長張保慶在退休后，也感慨道，“中國目前最大的問題是政令不通，中南海制定的東西有時都出不了中南海。”這就是曾經(jīng)引起關(guān)注的“中央政令出不了中南海”之說。

造成中央政令執(zhí)行不力和地方利益尾大不掉的原因很多，包括地方的“塊頭”太大，客觀上使得中央管理起來困難；政府的層級過多，鏈條過長，利益矛盾自然也多；政府的職能本身混亂，似乎什么都管，什么又都管不到位，或者有利的中央地方搶著管，沒利的中央地方都甩包袱等；但根本原因是在改革開放后，放權(quán)分利的實施，特別是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得地方政府在微觀領(lǐng)域內(nèi)獲得了較大的配置資源的權(quán)力，并由此擁有了自己獨立的利益，其與中央不再是單純的上下級關(guān)系，而是變成了兩個不同的利益主體。這在大大強(qiáng)化和提高地方政府作為制度創(chuàng)新主體的地位，使地方政府具有追求本地經(jīng)濟(jì)快速增長以及響應(yīng)獲利機(jī)會進(jìn)行制度創(chuàng)新的動機(jī)的同時，也開始有能力與中央進(jìn)行博弈，并有實現(xiàn)獨立利益最大化的沖動。

以房地產(chǎn)領(lǐng)域的宏觀調(diào)控為例，雖然這些年中央三令五申，出臺多項政策和措施穩(wěn)定和抑制房價，但一些地方政府就是不聽，陽奉陰違，屢屢將中央的政策消弭于無形。比如，對保障房的建設(shè)，中央在土地方面有明確的要求，但幾乎所有的省市，在前幾年都沒有完成保障房的建設(shè)任務(wù)，少數(shù)地方竟然連經(jīng)適房和廉租房的制度都未建立起來。相反，把原用于保障房建設(shè)的土地，去開發(fā)商品房。這幾年國土部就曝光了一批這樣的違法案件，縣、鄉(xiāng)兩級政府動輒就能把成百上千甚至過萬畝的土地批準(zhǔn)出讓給用地單位或個人，大大超出了土地法規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限。類似情況還出現(xiàn)在清理黨政干部入股煤礦以及環(huán)保執(zhí)法檢查等方面。當(dāng)?shù)胤秸@得了發(fā)展工業(yè)化、城市化的自主權(quán)，具有擴(kuò)張財產(chǎn)收益的明確動機(jī)和行為，挑戰(zhàn)中央的權(quán)威也就是遲早的事情。

用法律權(quán)威保障中央權(quán)威

立法的目的在于實施，如果法律得不到嚴(yán)格執(zhí)行，不僅會影響法律的效力和權(quán)威，如上所述，也將影響到中央與地方關(guān)系的處理，而中央權(quán)威的流失，又進(jìn)一步直接關(guān)系到國家的政治穩(wěn)定和整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。所以，要解決法律權(quán)威和中央權(quán)威不足的問題，從法的角度說，以下幾點至關(guān)重要：

首先，要強(qiáng)化規(guī)制政府行為的立法。改革開放以來，盡管我們制定了很多法律，但對規(guī)范政府管理行為的立法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢的發(fā)展需要，突出表現(xiàn)在反映公民基本權(quán)利和體現(xiàn)權(quán)力制約機(jī)制的憲法、民法不發(fā)達(dá)，甚至落后，而以禁止性規(guī)范為主要內(nèi)容的刑法體系卻非常健全。要依法治國，前提是必須依法治權(quán)。而要依法治權(quán)，就必須將黨委政府管理社會的職能和決策納入立法的范圍，用法律規(guī)范黨委政府行政執(zhí)法的行為，建立法律對權(quán)力的有效制約機(jī)制，使黨委政府的行政決策有法可依，避免政令和決策的隨意性。

其次，對權(quán)力的監(jiān)督功能要法制化。雖然在形式上，我們的法律監(jiān)督體系比較完善，但監(jiān)督必須落到實處才能有效。所以，需要對國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、人民群眾、新聞輿論等監(jiān)督主體實施監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的方式、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的職責(zé)義務(wù)等，通過國家立法的形式，使之具體化、制度化，以增強(qiáng)監(jiān)督實施的可操作性，使這些監(jiān)督職能從抽象的一般性規(guī)定中走出來，變成實實在在的法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。

再次，民主要制度化、法律化。必須把民主納入法制軌道，通過國家立法對民主的方式方法用法律的形式固定下來，使民主制度化、法律化，包括制定一系列的條例、規(guī)章和法律，保障民眾對公共事務(wù)和社會生活的民主參與和管理，從而將政府的權(quán)力運作嚴(yán)密控制在法律規(guī)范的范圍內(nèi)。

法律只有公正才能服人。必須將“部門立法”變?yōu)椤伴_門立法”，讓民眾特別是法律相對人廣泛參與立法，同時加強(qiáng)人大對立法過程的主導(dǎo)，以消除立法中的部門現(xiàn)象。進(jìn)一步清理行政機(jī)關(guān)制定的彰顯政府權(quán)力、損害民眾權(quán)利，不符合市場經(jīng)濟(jì)要求的大量內(nèi)部之“法”。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，要使中央與地方關(guān)系朝著一個理性化、制度化的方向發(fā)展，必須把它建立在法治的基礎(chǔ)上，合理界定兩者的權(quán)利和義務(wù)。只有這樣，才能形成一種以法為基礎(chǔ)的、穩(wěn)定的、富有彈性的機(jī)制，既發(fā)揮地方的積極性，同時又不損害中央的權(quán)威和市場的統(tǒng)一。

總之，通過上述制度建設(shè)，必須使法律被信仰，才能真正深入人心，最大程度遏制住不按法律辦事、另搞一套的做法，從而實現(xiàn)法律權(quán)威和中央權(quán)威的統(tǒng)一。