最低生活保障制度存在的問題及改革建議

楊立雄

(中國人民大學 勞動人事學院，北京 100872)

最低生活保障標準是劃分受助者與非受助者的基準，是最低生活保障制度的重要組成內容。在實施最低生活保障制度之初，由于沒有成熟的經驗可供借鑒，我國對最低生活保障標準的規定比較粗略。如1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》(國務院令第271號)規定“城市居民最低生活保障標準，按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤(燃氣)費用以及未成年人的義務教育費用確定。”經過十多年的實踐，各地對最低生活保障標準的計算方法做了有益探索，對最低生活保障的規范化管理起了促進作用。但是由于計算方法不統一，管理層次過低，最低生活保障標準數量過多(多達數千個)，造成最低生活保障管理過程繁雜，地區間保障標準差距過大，影響最低生活保障的實施效果。

一、最低生活保障標準存在的問題

(一)計算方法欠規范

中國傳統社會救助制度往往以定性方法確定救助對象(把救助對象劃分為災民、生活特困人員、三無對象、五保戶等)，救濟標準由主觀判斷或定性方法得到，沒有統一的計算方法和計算依據。建立最低生活保障制度之后，受民政傳統救濟工作方式的影響，各級政府在計算最低生活保障標準的過程中仍然較多地采用定性方法進行描述。如《國務院關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》規定:“各地要本著既保障基本生活、又有利于克服依賴思想的原則，按照當地基本生活必需品費用和財政承受能力，實事求是地確定保障標準”;《城市居民最低生活保障條例》也只大致規定了城市居民最低生活保障標準的計算內容，即“衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤(燃氣)費用以及未成年人的義務教育費用”。

這種定性方法雖然給地方實踐最低生活保障制度時留下了較大的“自由裁量權”，但也留下管理不規范的隱患。由于中央政府和省市政府并沒有對“必需的衣、食、住”做詳細而明確的規定，也沒能規定“適度考慮”的水平，各地在計算標準時往往根據各自的理解以及財政的承受能力計算標準，造成最低生活保障制度實施過程中的不合理、不規范現象。如1997年年底統計，全國已建制的334個城市和290個縣政府所在城鎮覆蓋保障對象220多萬人，年支出保障金12億元;兩年后，全國667個城市和1638個縣政府所在地的鎮全部建立最低生活保障制度，但覆蓋人群只增加到281.7萬人，1999年1月到10月發放最低生活保障金也只有15億元［1］。

最低生活保障標準的管理是一項技術含量較高的專業性工作，需要采取抽樣方法采集大量數據。在資料搜集工作完成后，通過計算機對有關數據進行處理，識別貧困人口，計算貧困規模，確定保障標準。而且，將貧困線(統計線)轉為最低生活保障標準(應用線)時，不僅要考慮理論的完備性，還要考慮計算方法的可行性、政府和民眾的可接受度，涉及到統計學、經濟學、政治學、社會學等諸多學科。目前，我國最低生活保障標準的制定權主要在縣和設區的市兩級政府，由民政部門牽頭負責，基層民政部門普遍缺乏具有相關專業知識的人才，制定最低生活保障標準勉為其難。雖然也有少數地方采取市場菜籃子法(如上海市)、恩格爾系數法(如北京市)、比例法(如江蘇省)等貧困線計算方法確定最低生活保障標準，但是更多的地方則采取“先定人、后定標準”或者“先定錢、后定標準”的方法確定最低生活保障標準。這種方法往往與地方財政實力或地方經濟實力掛鉤。檢驗2007年12月份各個省市最低生活保障標準，研究發現各省市的最低生活保障標準主要與當地經濟程度(如當地人均可支配收入或人均GDP)相關程度較高。其中與人均GDP的關聯度(皮爾遜系數)達到0.907，呈現高度的正相關關系(見表1)。

表1 城鎮居民最低生活保障標準相關因素分析(2007年12月)

表2 低于農村貧困線的省市最低生活保障標準(2009年第一季度) 單位:元/年·人

受地方財政約束，且沒有規范的最低生活保障標準計算方法，目前各地最低生活保障標準普遍偏低，影響到最低生活保障制度的目標實現。2002年初，全國平均最低生活保障標準為人均152元/月，與1998年的實際貧困線相比，該標準仍比實際貧困線少41元，僅占實際貧困線的79%，海南甚至只有54%［2］。農村最低生活保障標準則更低。2008年后，中國政府大幅度提高農村貧困線，2009年為每人每年1167元。比較2009年第一季度農村最低生活保障標準與扶貧線，發現共有21個省市的農村平均最低生活保障標準低于2009年農村扶貧線(見表2)。

最低生活保障標準的過低，不僅表現在絕對值上，還表現在相對值上。比較36個中心城市(31個省會城市加上大連、青島、寧波、深圳、廈門等五個城市)的歷年最低生活保障標準發現，36個中心城市的最低生活保障收入替代率(即最低生活保障標準與城市居民平均收入的比值)在1999年至2002年處于上升階段(原因在于城鎮居民最低生活保障制度正處于完善階段，最低生活保障標準提高較快)，但是自2001年始，最低生活保障收入替代率逐年下降。2002年的平均值為28%，2005年12月為24%，2007年12月為20%，2008年12月為19%［3］。農村最低生活保障替代率的整體水平高于城鎮。2009年1月份，東部9省市(北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東和廣東)最低生活保障標準(計算省市平均最低生活保障標準)與當地農村居民家庭人均凈收入的平均比例為29%，中部10省(河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南和海南)的平均值為23%，西部12省市(內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆)的平均值為27%。造成這種現象的原因在于農村居民收入過低，而非農村保障標準高。

(二)管理層次過低

我國《城市居民最低生活保障條例》第四條規定:“城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負責制”，即城市居民最低生活保障的事權(包括最低生活保障標準的管理、家計調查、待遇發放等)管理由地方政府負責(主要集中于縣級)。《城市居民最低生活保障條例》還規定，我國最低生活保障標準的制定權和發布權有三個層次，即:(1)直轄市的城市居民最低生活保障標準由直轄市制定和發布，包括北京、上海、天津和重慶四個直轄市;(2)設區的市的城市居民最低生活保障標準，由市人民政府民政部門會同財政、統計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并公布執行;(3)縣(縣級市)的城市居民最低生活保障標準，由縣(縣級市)人民政府民政部門會同財政、統計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并報上一級人民政府備案后公布執行。在這三個層次，縣(縣級市)在數量上占絕對優勢，從而造成最低生活保障標準的極度分散，并拉大地區差距，影響了最低生活保障標準的實施效果。

建立最低生活保障制度，目的在于緩解貧困，解決基本生存問題，因而影響最低生活保障標準高低的因素主要有最低熱量支出、食物結構、價格等。雖然這一標準與地區經濟發展有一定的相關性，但其內在聯系并不強。在最低熱量支出確定、食物結構相近、價格差異不大的情況下，則最低生活保障標準的差距不會較大［4－5］。或者說，各地區的最低生活保障標準差距應該小于各地區的人均收入差距。也就是說，最低生活保障標準有利于縮小地區間的發展差距，在一定程度上促進地區間的均衡發展。但是結果并非如此。檢驗36個中心城市1999－2008年最低生活保障標準和人均可支配收入的離散度，發現兩者呈現一致性，尤其是2008年，兩者的標準差幾乎相等(見表3)。也就是說，最低生活保障地區差距正在拉大，逐步接近于地區間人均可支配收入的差距。再檢驗農村的數據，發現農村地區之間最低生活保障標準的差距更為嚴重。2009年2月份，31個省市農村平均最低生活保障標準和人均補助水平的標準差超過2008年農村人均純收入之間的標準差(見表3)。

表3 城鄉最低生活保障標準與收入的離散度比較

而且，由于計算方法不規范，造成最低生活保障標準與經濟發展某種程度的偏離，即經濟發展地區保障標準偏低，或經濟不發達地區保障標準偏高。比較2008年12月最低生活保障標準發現，天津的最低生活保障標準與北京、上海、深圳處于同一水平上，但是天津的月人均可支配收入遠低于上述三個城市;烏魯木齊則相反，其最低生活保障標準遠低于人均可支配收入處于同一檔次的蘭州和西寧。對最低生活保障標準的進一步研究發現，處于同一收入水平的地區，保障標準的差距甚至達到幾倍。對814個縣城(包括縣級市、區)2007年城鎮居民收入和最低生活保障標準的分析表明，收入水平接近或者相等的城鎮居民最低生活保障標準和補差標準相差很大，普遍超過100元/月(見圖1、圖2，最低生活保障標準和最低生活保障補助水平的上下分布較寬，說明處于同等收入水平的保障標準差距和補助差距過大)。收入相等，但保障標準相差最大超過300元/月，補差標準相差也達到200元/月。

圖1 城鎮居民收入與低保標準的關系

圖2 城鎮居民收入與低保補差標準的關系

二、最低生活保障標準改革建議

(一)統一計算方法

考慮到中國地域寬廣，生活方式差別較大，建議在省一級統一最低生活保障計算方法。

統一計算方法的優勢表現以下幾個方面:

首先，有利于實現最低生活保障制度的根本目的。我國的最低生活保障制度是以保障居民基本生活為目的的一種社會保障制度，只能在一定程度上解決貧困群體的吃飯、穿衣等基本生存需求，保證其基本的生存條件和人身安全，使其在社會生活中能夠抵御一定的生存風險。在具體實施過程中，“基本生活”的具體內容是通過最低生活保障標準體現出來。因此，最低生活保障標準的計算方法必須科學，否則達不到保障“基本生活”的目的。《城市居民最低生活保障條例》雖然規定了計算內容，這些內容符合最低生活保障的“保基本生活”的目標，但是由于沒有統一計算方法和計算過程，各地在確定“基本生活”的內容時出入甚大，得到的標準相差甚遠。事實上，不同的貧困線計算方法實現的目的完全不同。在常用的幾種貧困線計算方法中，“1天1美元”［6］是根據世界上最貧困的幾個國家的最低消費標準制定的，反映的是這些國家的“基本生活”而非中國城鎮居民的“基本生活”;預算標準法是一種典型的“基本生活”計算方法，但是誰來定義“必需品”，由專家、管理者，還是由民眾來決定?如何定義“必需品”的內容?“必需品”清單究竟要添加多少內容才夠?如何將必需品轉化為價格?如果不統一計算過程，即使采用預算標準法計算出來的標準也會相差甚遠。同樣恩格爾系數法雖然也屬于絕對貧困線的計算方法，但因為恩格爾系數在中國的適用性受到限制，計算得到的標準也不能準確地反映“基本生活”的內容。而比例法、生活形態法則完全不是一種“基本生活”的計算方法，更適合于衡量不平等。因此，只有統一計算方法，才能實現最低生活保障制度的根本目的。

其次，有利于縮小地區差距。我國城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負責制，在計算最低生活保障時，是按照“當地”(一般為縣級政府所在地的城鎮)維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住等費用進行計算。這樣規定，有區域發展和生活習俗等方面的原因。從區域發展看，我國呈現明顯的東中西區域不平衡發展特征，無論是經濟發展水平、人均收入水平和消費水平，還是物價水平，均存在很大差距。同樣，中國地域廣闊，人口多，民族也多，無論是價值觀和文化觀念，還是生活習俗等方面，也存在巨大差異，甚至一省之內也呈現明顯的區別。因此，在探索最低生活保障制度之初，實施統一的計算方法，可能導致部分省市財政負擔過重，制度難以實施。但是，基于地區差距，各自探索計算方法，必然導致標準差距過大，不但不利于縮小地區差距，反而在復制甚至擴大差距。這與我國現行縮小地區差距的政策是不相符的。而且，經過十多年的高速發展，中央有財力對不發達地區實施適當的財政補貼，提高不發達地區的保障標準是國家應盡的責任。

第三，有利于規范最低生活保障管理。地方政府是城市居民最低生活保障資金的主要責任者，在制度實施之初，主要由市、區(縣、縣級市)兩級財政，少數地區規定鎮政府也負有責任。區縣一級財政普遍比較緊張，各地在確定最低生活保障標準時往往“看米下鍋”、“量體裁衣”。統一計算方法，標準呈現剛性，地方政府人為操作的可能性降低，降低政治干擾的風險，有利于規范最低生活保障管理，也有利于實現最低生活保障的目的。

最后，統一計算方法有利于建立統一的調整機制。由于計算方法不統一，無法建立統一的最低生活保障標準調整機制，大多數地區沒有建立動態調整機制，即使建立調整機制的地區，其調整方法五花八門，調整周期也不一致。統一計算方法后，可以根據貧困線計算方法的特點設計統一的調整機制，這樣不但提高了各地調整最低生活保障標準的科學性，而且也有利于中央財政轉移支付數額的計算，提高財政使用效率，提高救助的瞄準率。

最低生活保障標準是一種貧困線，經過上百年的發展，目前國際上關于貧困線的計算方法已達數十種之多，常用的貧困線計算方法也有七八種之多，包括預算標準、1天1美元、馬丁法、恩格爾系數法、比例法、生活形態法、社會排斥、剝奪指標等。對常用貧困線計算方法的比較研究發現，馬丁法在可操作性、數據的可獲得性、理論的完備性等方面具有優勢，而且與最低生活保障目標一致，因此，它應該是最低生活保障標準計算方法的最優選擇［7］。馬丁法將最低生活保障標準劃分為兩部分，即食物貧困線和非食物貧困線。食物貧困線在于滿足人體最低的生理生存需求，根據熱量支出法計算而得;非食物貧困線則是保障窮人共享社會發展成果，保持有尊嚴生活的“社會貧困線”，根據恩格爾系數法計算得到。另外，馬丁法具有較好的調整機制，即食物貧困線根據食品價格調整，非食物線根據收入調整，從而兼顧價格和收入兩個因素，將絕對貧困線與相對貧困線結合起來，真正保障窮人共享社會發展成果［8］。

(二)提高管理層次

最低生活保障制度作為一項在全國范圍開展的、旨在保護最困難群體基本生活的社會保障制度，管理的權力自然應主要集中于中央一級。但是考慮到我國地區發展不平衡，尤其是在制度實施之初分稅制還未完善的情況下，管理權上移可能造成中央財政困難，因而在開始實施最低生活保障制度時中央將管理權下放縣(縣級市)。這種做法給地方政府操作時留下了較大的自由裁量空間，地方政府可以利用最低生活保障標準的高低調節最低生活保障財政支出，緩解制度實施之初可能給基層財政造成的壓力。但是地方政府擁有過多的自由裁量權，壓縮了受助者和申請人的權利空間，導致部分困難群體難以納入保障范圍。經過十多年的實踐，最低生活保障制度日漸成熟，受助人數趨于穩定;而且隨著我國財政收入的大幅增長，省級政府和中央政府的財政承受能力大大增強。因此，可以適當提高最低生活保障標準的管理層次。

從發達國家的經驗看，社會救助標準制定層次有兩個層次:一是社會救助標準完全由地方政府制定，財政完全或主要由地方政府負責。挪威、瑞士是這種模式的典型代表，在法國的非現金救助項目中，也完全由地方政府管理并自行解決資金，美國的部分社會救助項目也由州政府制定標準、州政府管理并負責全部資金。二是社會救助標準由中央政府制定，中央政府或地方執行。如瑞典的社會救助標準由中央政府制定，地方政府根據本地區的實施情況進行調整;芬蘭由中央政府確定標準，地方政府具體實施;荷蘭社會救助標準由中央政府確定，中央財政撥款達80%，但具體事務由地方政府負責。法國的最低生活保障制度由中央政府制定，并由中央政府負責管理;美國的部分社會救助項目(如食品券)實行聯邦政府管理、聯邦政府制定標準、聯邦財政負擔的管理模式，還有部分項目實行聯邦政府制定標準、地方政府管理、共同出資的模式。一般來說，凡是全國性的社會救助項目(這些項目多是保障基本生存的項目)多由中央政府制定標準。

社會救助標準的劃定也有兩種情況:第一種情況是全國實施統一標準。疆域小且地區差距較小的國家，往往實行統一的社會救助標準，即使是社會救助標準的制定權在地方政府，標準差距也并不大。因為如果差距拉得過大，往往導致福利流動(沒有戶籍限制，人員流動較為自由，從而導致人群向福利高的地區流動)，地方政府因財政考慮而往往要與其他地區的標準看齊。第二種情況是全國實施差別標準。疆域較大且存在地區差距的國家則往往實行不同標準，適當拉開差距，以適應不同的經濟類型地區。如美國劃分了三條官方貧困線:美國本土48個州和華盛頓特區實行一個標準，阿拉斯加和夏威夷分別實行不同的標準。日本也按生活成本的不同將全國劃分為三級，每級又分兩類，這樣全國共分為六類地區，設立六個基本生活保障標準。值得注意的是，日本并不是按行政區域劃分，而是按生活成本和經濟發展來確定地區的分類。

從我國的現實情況出發以及未來省管縣的發展趨勢，建議將最低生活保障標準的制定權和發布權上交至省政府，即將《城市居民最低生活保障條例》第六條修改為“城市居民最低生活保障標準由省、直轄市、自治區人民政府民政部門會同財政、統計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并公布執行。城市居民最低生活保障標準需要提高時，依照上述規定重新核定。”縣級最低生活保障事權以家計調查和待遇發放等為主。最低生活保障標準管理權上移后，中央、省(包括直轄市、自治區)和縣三級政府的管理責任分工如下:(1)中央政府確定最低生活保障標準的熱量支出標準和計算方法。目前農村貧困線的計算以2100大卡為最低熱量支出標準，一些城市在計算最低生活保障標準時也采用此標準，根據現行的生活水平，可以提高到2200大卡。(2)省市人民政府民政部門會同財政、統計、物價等部門根據中央確定的計算方法制定最低生活保障標準，報省市級人民政府批準并公布執行，并報中央政府備案。(3)省市以下各級政府執行本省市的保障標準，其重點工作轉移到最低生活保障經辦管理，如家計調查和待遇發放。

省市制定最低生活保障標準時，主要有以下幾個方面的工作:(1)計算食物線。中國地域寬廣，飲食結構復雜多樣，不僅存在南北差異，還存在東西差異，制定統一的飲食結構不合理，也不可行。但是飲食結構又并非完全的不同，在省市之內，飲食結構的差異性并不顯著，由省市制定飲食結構比較合理。各省市在全國統一的熱量支出標準下，根據各自的飲食習慣和經濟發展水平，確定食物種類及數量，并根據各省市的平均價格，計算出初始食物線。(2)計算非食物線。計算非食物線時，各省市應根據自身的經濟發展狀況、城鎮居民收入水平等因素確定合適的低收入群體恩格爾系數。(3)貧困線的地區調整。考慮到省內差距也較大，可以在一省之內設立調整參數或劃分地區發展層級，適當拉開地區差距，但是層級不宜過多，防止一縣一標準或一市一標準現象的再次出現。(4)根據本省市的物價發展趨勢，決定是否發放臨時價格補貼以及臨時價格補貼的標準。(5)調整并發布年度最低生活保障標準，發布臨時價格補貼標準。

三、建立最低生活保障財政分擔機制

(一)財政分擔機制影響最低生活保障標準

財政負擔機制是影響最低生活保障標準高低的重要原因。通常地方政府承擔的財政責任越重，最低生活保障標準就越低;相反，則最低生活保障標準越高。為了檢驗上述結論的正確性，在此引進最低生活保障受助率概念。最低生活保障受助率是指最低生活保障受助人數與當地戶籍總人口的比值，它是反映貧困程度以及最低生活保障標準高低的一個重要指標。比較2008年中國31個省市城鎮居民受助率，發現受助率與城鎮人均可支配收入并非呈現完全的負相關關系，而是呈現三個聚類(見圖3)。第一類地區為上海、北京和浙江，高收入、低受助率;第二類地區為山東、天津、福建、廣東和江蘇，較高收入、低受助率;第三類地區為其他省市，收入均在15000元以下。第三類地區呈現明顯的無規則性，雖然收入水平相差不大，但是受助率卻呈現較大差別，如河北與青海兩省的城鎮居民人均可支配收入相差500元左右，但是后者的受助率卻是前者的3倍。再考察2009年1－2月份各省市農村最低生活保障數據，發現農村受助率與農民人均收入并沒有呈現完全的反向關系，而是呈現一個“U”字型的弧線(見圖4)。

圖3 城鎮低保受助率分布狀況

圖4 農村低保受助率分布狀況

表4 最低生活保障受助率影響因素相關性分析(2008年)

受助率與最低生活保障標準、貧困深度、貧困發生率等因素相關。最低生活保障標準越高、貧困深度越大、貧困發生率越高，則受助率越高;反之亦然。但是實證調查結果并沒有支持這一結論。相關性分析表明，受助率與財政支出有密切關系，其中受助率與中央補助占地方財政支出比例的皮爾遜系數達到0.883，與中央補助占地方低保支出比例的皮爾遜系數達到0.741(見表4)。對農村最低生活保障數據的相關性分析發現，受助率與最低生活保障支出占各省市總財政支出的比例有較強的相關性，皮爾遜系數為0.863。由此可見，財政仍然是影響最低生活保障水平高低的重要因素，尤其是財政負擔方式對受助率的影響最大。

2007年，中央財政對甘肅、青海兩省最低生活保障支出的補助占地方財政收入的比例分別達到2.83%和3.56%，而中央財政對新疆、貴州和西藏三省最低生活保障支出的補助占地方財政收入的比例分別為1.71%、1.72%和1.45%。這樣，雖然上述五個省市的城鎮人均可支配收入處于同一檔次，但是受助率卻相差卻達到近5個百分點。另外，2007年，中央財政對北京、上海、江蘇、浙江和廣東沒有任何補助，所以上述五個省市的受助率偏低。

(二)最低生活保障支出財政分擔原則

最低生活保障標準的管理權限上移后，必需重新建立合理的財政分擔機制，以利于激勵各級政府共同管理好最低生活保障制度。合理的財政分擔機制應有利調動各級財政的積極性，防止“獎懶罰勤”現象的出現，同時也應考慮地方經濟發展狀況，防止給各級財政帶來沉重負擔。建立財政分擔機制應遵循以下原則。

一是中央、省、縣(市)三級共同分擔原則。這個原則基于如下考慮:(1)事權和財權應當對等。最低生活保障的事權包括最低生活保障標準的管理、家計調查和待遇發放等。在這些事權中，最低生活保障標準的制定具有很強的技術性，而且從地區統籌發展的角度考慮，也不應由縣級政府管理，因此上交給省一級政府。縣級事權管理應以家計調查和待遇發放為主。根據事權和財權對等的原則，適當減輕縣級財政責任，增加省級及以上財政責任。此外，在當前以及未來的行政管理體制下，省直管縣將進一步弱化市級行政單位的功能，因此由市級共同分擔是不合理的。(2)財政分擔機制必須能夠最大程度地對各級政府進一步規范最低生活保障制度的運行產生激勵作用，使得各級政府有積極性完善最低生活保障制度的管理。

表5 各地區城市居民最低生活保障支出中央與地方財政分擔比例 單位:%

二是與地方經濟發展相匹配原則。即根據各地經濟發展不同，確定不同的分擔比例。經濟越發達，地方財政對最低生活保障支出分擔就越多;經濟越不發達，地方財政對最低生活保障支出分擔就越少。

從2007－2009年中央財政給予各地區的城市居民最低生活保障補助資金數據來看，目前中央與地方財政分擔情況不盡合理(見表5)。數據顯示，中央財政對北京、上海、江蘇、浙江、廣東這五個省市的城市最低生活保障支出一般是沒有轉移支付的，對福建和山東雖然有補助，但是中央負擔的比例并不高。雖然這七個地區的地方財政實力比較雄厚，中央財政對它們的補助意義不大，但是這樣的做法仍然不太合理。一方面，最低生活保障制度保障的是貧困人口最基本的需要，中央政府對此負有很大的責任，理應承擔最低生活保障資金保障功能。另一方面，這七個較發達地區對中央財政做出了很大貢獻，如果中央財政在最低生活保障制度上面對這些地區完全沒有轉移支付，是有失公平的。

分析2007－2009年三年的平均水平發現，中央負擔比例在50%以上的地區有23個，占總數的74%。對于廣西、湖南、湖北、河南、江西、安徽、遼寧等7個省、自治區，中央財政負擔了城市最低生活保障支出的80%以上;對于河北、山西、吉林、黑龍江、海南、重慶、四川、貴州、甘肅、青海、寧夏等11個省、市、自治區，中央財政負擔比例在70% －80%之間;對于云南、西藏、陜西、新疆等4省，中央財政負擔比例在65%左右;中央財政對內蒙古和天津最低生活保障支出的負擔比例在50%左右。可以看到，中央財政負擔比例高低和地區發展水平高低之間的關系并不十分密切，這說明，現在的財政分擔機制并沒有充分考慮地區之間的發展差異。

(三)財政分擔方案設計

第一種方案。最低生活保障標準中食物線支出全部由中央財政負擔，非食物線支出全部由地方財政負擔，制度運行的工作經費也由地方財政負擔。其中，由地方財政負擔的非食物線支出又可以在省級財政與縣級財政之間進行劃分，對于經濟發展滯后財政能力薄弱的縣，省級財政可以負擔得更多，反之則省級財政可以負擔得更少。這種方案的理念和最低生活保障標準的計算方法——“修正的馬丁法”［9］有著直接的聯系，修正的馬丁法較好地區分了中央和地方的財政責任，中央政府的財政責任在于保障受助者的基本生存，即負責食物線的支出;地方財政的財政責任在于保障受助者的發展，即負責非食物線的支出。由于馬丁法非常清晰地劃分了食物線和非食物線，食物線財政支出和非食物線財政支出的比例可以很容易確定，這樣就可以計算出各省市食物線支出總額和非食物線支出總額。這種分擔機制的另一個好處是，中央財政支出比較穩定，并不會出現大幅度增長的情況(因為食物線只隨物價上漲)。但是地方財政則可能隨地方人均收入的增長出現較大幅度的增長。

為了估計方案一的效果，在此假定2009年31個省市的實際最低生活保障標準均是采用修正的馬丁法計算得到。首先用測算得到的食物線標準除以實際最低生活保障標準，得到各省市實際最低生活保障標準的恩格爾系數;然后用各省市的最低生活保障支出占全國最低生活保障支出的比例進行加權，得到全國低保人群的恩格爾系數(受篇幅限制，詳細計算步驟此處省略)。經過計算，得到全國低保人群的平均恩格爾系數為兩個數字(采用不同的方法)，即84.3%和80.8%。2009年實際最低生活保障支出461.4億元，其中央財政支出355.8億元，地方財政支出105.6億元。按84.3%計算，則中央應該負擔389億元，較實際負擔高出33億元;地方應該負擔72.4億元，較實際負擔降低33億元。按80.8%計算，則中央應該負擔373億元，較實際負擔減少17億元;地方應該負擔88.6億元，較實際負擔增加17億元。

第二種方案。借鑒美國AFDC及Medicaid計劃中聯邦與州政府出資比例公式①，設計我國最低生活保障財政支出分擔公式，即:中央負擔比例=100－(省人均可支配收入a/全國人均可支配收入a)×b。其中，a=2 或 3，b=20，25，30 或35，人均可支配收入等于計算時點前三年的平均值。之所以使用立方比(即a=3)，是為了擴大中央財政負擔比例的取值范圍。乘數b的含義是假定的基準省份應當負擔的份額，基準省份即省人均可支配收入與全國人均可支配收入水平相同的省份。

以2007－2009年人均可支配收入的數據為例，得到2010年最低生活保障中央與地方負擔份額如表6所示。可以看到，平方公式下，中央負擔比例在各省市之間更為集中，立方公式下，中央負擔比例在各省市之間更為分散，最大值更大，最小值更小。

表6 城鎮居民最低生活保障資金中央財政分擔方案 單位:%

續表

將方案二中中央對各省市應當承擔的比例進行加權處理后，結果見表7。從表7可以看到，經過加權處理后，乘數相同的立方方案和平方方案對中央的負擔比例產生的效果幾乎一樣。隨著乘數變大，中央負擔的支出減少，而地方負擔的支出增加。和實際負擔比例、實際負擔支出相比較，當乘數為20或25時，設計的中央負擔比例和負擔支出均較高，當乘數為30或35時，設計的中央負擔比例和負擔支出均較低，但其高出的幅度均較小。

表7 方案二應用于2009年城市最低生活保障實際支出的效果檢驗

上述兩種財政分擔方案同樣適用于省級政府和縣級政府的財政分擔機制方案設計。

四、結語

最低生活保障制度已成為我國社會保障的核心制度之一，也是我國社會保障制度的基石。這項制度的實施對于保障貧困群體的基本生活和維護社會穩定等方面起到重大作用。但是，隨著經濟和社會形勢的變化，這項制度的一些不適應之處也表現出來，影響了制度實施效果，其中急需解決的一個關鍵問題是最低生活保障標準的計算和管理。根據《城市居民最低生活保障管理條例》的規定，我國最低生活保障標準的制定權和管理權均在區縣一級，由于我國區縣數量多，且城鄉實施不同標準，造成我國最低生活保障標準多達數千個，且標準差距過多，影響了最低生活保障制度的實施效果。因此建議統一最低生活保障標準的計算方法，并將最低生活保障標準的制定權和發布權提高至省級政府，縣級政府在最低生活保障管理過程中則主要集中于家計調查、低保金發放以及監督。與此同時，還應建立科學的財政分擔機制。

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