人為損壞通信光纜設施的現狀和法律需求

李英志 ，宋志佗 ，鹿中暉 ，王永紅 ，夏永生 ，詹時芳 ，時 彬 （.電信科學技術第五研究所，四川 成都 6006；.工信部有線通信產品質量監督檢驗中心，四川 成都 6006）

0 前言

隨著我國新一輪電信重組的順利實施及3G業務的全面開放，通信設施又進入了一個新的大規模建設時期。據工信部統計，2009年全國光纜線路凈增了148.8萬km，總量達826.7萬km［1］。隨著光纜線路規模的不斷擴大及電信運營商考核指標的日益嚴格，線路維護部門的工作壓力越來越大。

由于通信光纜線路建成后長期暴露于外界，因此很容易遭受諸多因素如環境物質侵蝕、自然災害破壞、生物攻擊及人類活動損壞等方面的侵害。為了了解各種侵害因素對光纜線路的影響，我們先后對我國西北、西南、華東、華南、華北和東北等多個具有代表性的省（市）通信線路運行維護情況作了深入調研。調研發現，雖不同地區的獨特自然環境對通信線纜的影響有所不同，但具有共性且起主要影響的是人為損壞因素。由于人為損壞量大面廣且防不勝防，因而已成了當前通信線路維護工作的主要方面。

1 人為損壞的嚴峻形勢

1.1 蓄意破壞

蓄意破壞通信線路的主要動機是偷盜，目的是為獲取昂貴的銅材。此外，也有個別人是因對社會不滿等而對通信線路進行蓄意破壞的。

實際上，在實現數字化通信前百余年的漫長時間里，傳統有線通信確實是利用架空明線、音頻用戶和局間電纜、高頻對稱和同軸電纜進行信息傳送的，而傳送媒質也都是由高質銅材加工而成的。因此，長期以來外行者總認為，通信電纜里必有銅材，而這也正是其被盜事件屢禁不止的根本原因所在。殊不知，自20世紀80年代中期起，我國長途和本地傳輸網乃至接入網的傳統線纜早已逐步為光纜所取代。雖然絕大多數的光纜里已不再含有銅材了，但由于光纜外表與傳統電纜并無多大差別，因此長期以來依然被不軌者作為盜竊對象。

偷盜光纜的現象在全國范圍內都嚴重地存在著。據遼寧省線路維護部門反映，每天都會有幾起因偷盜光纜而損壞線路的事件發生。由于本地網目前仍有部分電纜存在，因此被盜現象比干線光纜更加嚴重。例如，山西省某市本地網2009年共中斷134次，其中因偷盜引起的中斷就有18次，約占總中斷次數的13.4%。

鑒于我國西部經濟發展相對滯后，光纜被盜現象就更為突出。例如，2004年某電信運營商在云南、貴州及重慶3省（市），因偷盜引發的光纜障礙次數占總障礙次數的比例就分別達了21%、20.6%及33.3%。即使是在經濟發達的東部沿海地區，由于流動人口量特別大，因偷盜引發的光纜故障比例也很高（如上海市就特別嚴重）。維護人員認為，大多數影響光纜線路正常運行的因素都是有辦法預防的，但由于偷盜是一種秘密行為，在任何時間和任何線路路由上都有可能發生，因此就算是出動全部維護人員去看護，也是不可能完全杜絕的。在他們看來，偷盜光纜的行為就像突發自然災害一樣，是防不勝防的。

實際上，除光纜本身被盜外，其附屬設施也常被偷盜。例如，一些城市的光/電纜人井（鐵）蓋即使是上了鎖，也還是會被偷走的。它雖不會直接造成線纜中斷，但卻能給其正常運行帶來不小的隱患。

1.2 過失損壞

過失損壞光纜線路的形式較多，如農田水利基本建設、修整土地、打井、林業砍伐、打鳥打獵、船只拋錨、拖網捕魚、火災、建筑施工、交通工具拖掛及通信施工人員誤操作等。農林、漁業操作主要集中在農田、森林、河流和近海等區域，如農業大省安徽就常常因村民開挖溝渠、打井將地下光纜挖斷；打鳥打獵引起的光纜故障在青海、甘肅等地偶有發生，但近年來隨著保護動物意識的不斷提高及槍支管理工作的不斷加強而逐漸減少；因火災而燒斷光纜的現象也偶有發生，主要影響穿越森林、跨越民房的架空光纜和公路隧道光纜的安全，如黑龍江和遼寧省就曾發生過架空光纜被山火燒斷的故障；通信施工人員誤操作也會引發光纖傳輸系統中斷，但這種現象屬可控因素，只要加強培訓、管理，嚴格遵守操作規程是能基本予以消除的。從總體上來講，以上過失因素對光纜線路安全運行的影響度都不太高。

調研發現，真正大量損壞光纜線路的過失因素來自于建筑施工和交通工具對其施加的外力。表1給出了2006—2008年華東某省某運營商干線光纜故障原因統計數據。由表1可知，年均85.2%的障礙都是由上述2類外力造成的，其最高年份竟達87.5%。

我國西部地廣人稀，不少長途光纜都采用了架空敷設方式。該方式雖建設速度快易維護，卻也極易遭受外力的損害。隨著西部大開發的深入推進，公路、鐵路、橋梁等眾多基建項目都需要大量的工程施工運輸車輛參與。鑒于這些建設項目多在荒郊野外，加之交通管理部門難以全面顧及，致使一些缺乏自律的翻斗車、挖掘機駕駛人員不把翻斗或機械臂放下就匆忙上路行駛，常把順沿或跨越公路的架空光纜掛斷。據青海省某維護部門統計，在2002年上半年全省32次光纜障礙中因車輛掛斷的就占近1/3，且絕大多數是由施工車輛肇事造成的。另外，在山西省即使光纜跨越公路時距路面高度已超過8 m（嚴于規范規定），仍會被一些翻斗升起后高達10 m的工程車掛斷。

鑒于近年來我國東部省（市）及其他大城市轄區的城市化建設進程迅速推進，建筑施工已成為過失破壞光纜線路的主要因素。據黑龍江省有關部門統計，近年來該省因外力引發的光纜障礙就約占光纜故障總量的80%，而其中的60%～70%是因城鄉結合部直埋光纜受機械化施工影響造成的。與人工施工方法相比，由于機械化施工進度快、一次挖掘深度深，故障難以及時發現、搶修時間更長、損失更大。

表1 2006—2008年華東某省某運營商干線光纜障礙原因統計數據

一個值得關注的問題是汶川地震災后重建對通信光纜安全帶來的嚴重影響。我們曾走訪了汶川、綿陽、德陽、都江堰等多個重災區線路維護部門，了解到他們面臨的最突出問題是建筑施工等外力因素對光纜安全運行的影響。由于災后重建項目多、時間緊、要求高，各個施工單位在力保工期的同時卻忽視了對通信光纜的必要保護，而建設部門有時也未能在項目動工前及時通知電信運營商，使光纜線路的改遷工作往往跟不上建筑施工的進程要求，致使其屢屢中斷。這個問題在本地網中尤其顯著，如2009年某重災市的本地網就發生了500余次障礙，圖1給出了該市各類障礙原因的比例分布。

圖1 某重災市本地網2009年故障原因比例分布

1.3 后果與損失

公用通信網是我國重要的基礎設施，是為黨政機關、社會團體、各行各業、廣大人民群眾提供迅速、準確、安全、方便、多樣化電信服務的主要手段，也是國家安全、社會穩定、經濟發展、人民群眾正常生活的重要保障。作為現代通信主要傳輸手段的光纜，細如發絲的光纖就像人體神經系統一樣，每時每刻都在承擔著海量信息的傳送任務 （現干線傳輸網光纖傳輸系統速率多為960 Gbit/s、最高為3.2 Tbit/s，預計2011年商用系統速率可達8 Tbit/s，100 Tbit/s系統的實現也將為時不遠），因此任何光纜線路或光纖傳輸系統受損或中斷，都可造成部分或大面積通信網絡運行異常甚至癱瘓。

人為損壞通信光纜線路不僅會給電信運營商造成直接經濟損失，更重要的是會給使用該條光纜進行信息傳送的眾多客戶帶來更大的間接損失。例如，2002年5月，因公路擴建致使一級干線漢渝光纜宣恩至咸豐段中斷223 min，其直接經濟損失為15萬元，間接經濟損失達億元［2］，而由此造成的社會影響則是難以計算的。損壞光纜線路看似只破壞了一小段塑料、金屬和由光纖構成的光纜，但其背后隱含的損失和影響卻是非常巨大的。也就是說，人為損壞光纜線路所造成的后果絕不僅僅是電信運營商的直接經濟損失，而是更大的間接經濟損失和難以計算的社會影響。而這也正是通信線路維護人員責任重大，需要進一步精心維護，需要進一步加大宣傳力度提高廣大人民群眾保護通信光纜意識，以及急需制訂《電信法》的根本所在。

1.4 對策與效果

1.4.1 對策

a）善用標語和標牌。全國最常見的作法是在光纜路由附近廣泛書寫“保護光纜，人人有責”等一類標語，以提示人們、過往車輛或附近施工人員不要損傷光纜。針對光纜常被誤當電纜遭盜現象，目前通常的作法是在光纜路由附近樹立“光纜無銅，偷盜無用”等類標牌，以告知不軌者不要徒勞行事。但這一作法也存在一些問題。例如：上海市因標牌材質較好，常常是光纜安全了標牌反而被盜；江蘇省因標牌收效不佳不得不將其撤除，以免竊賊根據標牌位置方便地找到光纜，或受標牌內容暗示而把偷盜目標轉向電纜上；一些偏遠地區因不少人不識字，即使樹了標牌也起不到多大作用。

b）大力開展護線宣傳活動。各地線路維護部門基本上都會利用“5.17電信日”等因地制宜地向公眾大力開展護線宣傳活動。例如，由于遼寧省野蠻施工造成的光纜故障率較高，因此各級線路維護部門就充分地利用每年12月至次年4月的施工淡季，逐戶地走訪施工單位進行廣泛宣傳，并取得了一定效果。

c）認真落實“三盯”工作。“三盯”即“盯嚴、盯死、盯到底”，是指在光纜受影響的重點區域（尤其是建筑施工工地），由專人在現場進行巡視和看護，以嚴防故障發生。盡管“三盯”是防患于未然的有效手段，但由于全國各地各種各樣的建筑項目太多，尤其目前線路維護部門多為電信運營商的下屬機構，在市場競爭日益激烈的情況下，運營商都大多重視前臺市場而輕視后臺維護，因而維護部門的人力財力資源非常有限，遠不能適應“三盯”工作的實際需要。例如，華北某市施工挖斷光纜的事故頻發，維護部門雖日均派出300～400人在施工現場實施“三盯”，但仍無法杜絕故障的發生。

d）實現共同護線。鑒于通信網與當地經濟發展關系密切，長途網和擴大本地網的光纜線路大多建在野外，確需大量人員進行日常維護，而長期以來運營商總感到線路維護力量薄弱，無法滿足網絡安全運行需求，因此努力發揮地方和其他方面的積極性，以實現共同護線。

山西省部分光纜線路為軍民共建項目，光纜標石全部寫有“國防光纜”字樣，并在每年4—6月的軍民護線宣傳季里共同開展一系列宣傳活動，對保護光纜線路起到了積極作用。

在與政府聯合護線方面，山西省也在全國獨樹一幟。山西省成立了以副省長為組長、省政府副秘書長、公安廳副廳長為副組長的護線組，地（市）、縣政府也成立了相應的護線組。由于護線組的領導級別較高，從而也提升了護線工作的高度。

e）實現“機線一體化”管理機制。實現“機線一體化”管理機制的典型實例是，當“京-九-廣”一級干線光纜江西段被人蓄意剪斷時恰逢電信運營商剛實施這一機制，在中心機房檢測到線路故障后，由于迅速采取倒換措施，最終沒有造成大的社會損失。

1.4.2 效果

雖然上述對策對光纜線路的安全運行能起到一定作用，但因其自身的局限性，還無法明顯扭轉人為損壞光纜線路事故頻發的嚴峻形勢。例如：山西省雖成立了高級別的護線組，但因領導成員公務繁忙，參與線路維護工作的時間非常有限，要想及時發揮作用就更加困難了。在政府有關部門因公共利益要求線路改遷時，護線組就很難發揮作用，結果是維護壓力實際上仍主要由維護部門承擔。此外，雖然每年都對公眾開展相關的宣傳教育活動，但全社會對光纜線路安全的重視程度與過去相比還是下降不少；一些單位總抱著“花錢買方便”的觀念，只關心自身工作需要，而不顧及通信安全，一旦因己引發線路故障就賠償了事，完全不考慮由此帶來的巨大間接經濟損失和社會影響；普通群眾對維護光纜線路安全的重要性或缺乏認識或態度淡漠，就更談不上主動保護了。

2 法律需求

之所以會出現當前人為損壞光纜線路的嚴峻局面，咎其原因，主要是自1998年原郵電部改革起到目前形成的中國電信、中國移動、中國聯通三足鼎立局面的10余年間，電信業已完全市場化，電信運營商不再具備政府部門身份，光纜線路成了電信運營商的 “私家”資產，淡化了其應有的“社會公共財物”屬性，以及人為損壞通信光纜行為所付代價逐漸變小。

調研中我們聽到的廣泛呼聲是，在我國大力推進法治社會進程中，希望盡早實現對以光纜為主體的通信線路及其設施的法律保護。

實際上，在我國現行的相關法律法規、部門規章和條例中，已有一些針對損壞通信設施的法定條文。

《中華人民共和國刑法》（下稱《刑法》）第一百二十四條“破壞廣播電視設施、公用電信設施，危害公共安全的，處三年以上七年以下有期徒刑；造成嚴重后果的，處七年以上有期徒刑。過失犯前款罪的，處三年以上七年以下有期徒刑；情節較輕的，處三年以下有期徒刑或者拘役”就對故意和過失2種主觀心態下破壞電信設施行為應承擔的刑事法律后果作出了明確規定。

然而，并非所有破壞通信設施的行為都會觸犯《刑法》的。

根據 《最高人民法院關于審理破壞公用電信設施刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（下稱 《解釋》）規定，采用截斷通信線路、損毀通信設備等手段，故意破壞正在使用的公用電信設施，具有下列情形之一的才屬《刑法》法條規定的“危害公共安全”罪。

a）造成火警、匪警、醫療急救、交通事故報警、救災、搶險、防汛等通信中斷或者嚴重障礙，并因此貽誤救助、救治、救災、搶險等，致使人員死亡1人、重傷3人以上或者造成財產損失30萬元以上的。

b）造成2 000以上不滿1萬用戶通信中斷1 h以上，或者1萬以上用戶通信中斷不滿1 h的。

c）在1個本地網范圍內，網間通信全阻、關口局至某一局向全部中斷或網間某一業務全部中斷不滿2 h或者直接影響范圍不滿5萬（用戶×小時）的。

d）造成網間通信嚴重障礙，1日內累計2 h以上不滿12 h的。

e）其他危害公共安全的情形。

同時《解釋》還規定，“故意破壞正在使用的公用電信設施尚未危害公共安全，或者故意毀壞尚未投入使用的公用電信設施，造成財物損失，構成犯罪的，依照《刑法》規定的故意毀壞財物罪定罪處罰”。

然而，現實中的情況通常是不少人為損壞通信光纜的危害尚達不到《刑法》和《解釋》所規定的程度；由于電信運營商考核指標要求高，線路維護部門在得知通信光纜中斷后會竭盡全力盡快搶通斷點，在客觀上避免了危害后果的擴大化；通信光纜障礙后，線路維護部門的工作重點往往都集中在如何快速恢復通信上，而把上述條款規定的有關數據統計置于次要位置；線路維護人員只能在盜竊通信光纜行為發生一段時間后趕到現場，而犯罪嫌疑人早已逃之夭夭。基于上述種種原因，許多人為損壞通信光纜的行為是難以依據 《刑法》和《解釋》進行處罰的，且除了偷盜行為外，多數也都是通過民事解決的。

國務院頒布的 《中華人民共和國電信條例》（下稱《條例》）第四十九條規定“任何單位或者個人不得擅自改動或者遷移他人的電信線路及其他電信設施；遇有特殊情況必須改動或者遷移的，應當征得該電信設施產權人同意，由提出改動或者遷移要求的單位或者個人承擔改動或者遷移所需費用，并賠償由此造成的經濟損失”，第五十條還規定“從事施工、生產、種植樹木等活動，不得危及電信線路或者其他電信設施的安全或者妨礙線路暢通；可能危及電信安全時，應當事先通知有關電信業務經營者，并由從事該活動的單位或者個人負責采取必要的安全防護措施。違反前款規定，損害電信線路或者其他電信設施或者妨礙線路暢通的，應當恢復原狀或者予以修復，并賠償由此造成的經濟損失”；國務院和中央軍委早在1982年也聯合頒布了《關于保護通信線路的規定》（下稱 《規定》），《規定》對護線工作作了全面規范。

然而，由于《條例》和《規定》的威懾力有限，在法律效力上與普通法相比往往是略遜一籌。在實際操作中，無論是民事解決還是援引《條例》和《規定》追究責任，線路維護部門都經常會處于對方運用其他法律甚至政策政令進行抗衡的尷尬境地。

據黑龍江省某線路維護部門反映，在與有關部門進行事故交涉時非常困難，其主要原因是對方常以相關法律（如《公路法》、《農業法》和《漁業法》等）作后盾，而電信運營商至今卻拿不出一部能與之抗衡的法律文本。在交涉中，利益受損的電信運營商最多只能奪回搶修的直接經濟損失，而間接損失卻很難求償。

汶川地震某重災市也存在類似問題。地方政府都把災后重建工作當作政治任務放在首位，卻不太重視通信光纜的安全（有時是疏于協調）。與《條例》和《規定》相比，地方政府的政策政令實際執行力會更強，相比之下電信運營商成了災后重建工作中的弱勢單位，通信光纜的維護成本相當高。

另一方面，通信線路設施有時占用一些農田也確屬事實。在東北和華北一些地方，因多家運營商重復建設現象嚴重，占用農田較多；直埋光纜的埋深規定恰好在農田基本建設深度范圍內，當地農民意見較大；架空光纜拉線占地范圍較大，為耕作帶來不便，有些村民因此會悄悄把拉線拆掉；在機械化耕種的農田里，有些承包人干脆拒絕在其內敷設光纜；依據《規定》，電信運營商支付林木、青苗賠償費后可無償使用通信光纜用地，但該用地土地權屬不變，不能作為電信運營商的永久性占地［3］，日后一旦與權屬人發生糾紛，電信運營商就會處于劣勢地位。這一權屬與使用關系的復雜土地問題，現行政策法律法規均未作進一步的細化。

綜上所述，無論從維護電信行業利益出發或從維護國家整體利益考慮，出臺具有較高層次法律效力的《電信法》、寫入具有可操作的規范性條款，不僅對以光纜為主體的通信線路及其設施實施有效保護、解決人為損害問題是個積極辦法，同時也是現實社會的急需。

3 結束語

人為因素對通信光纜的損壞和危害固然是巨大的，但與自然環境因素相比，人具備較強的主觀能動性和可塑性。從這個意義上來講，人為因素反而是相對可控的。對群眾開展宣傳教育、與有關部門進行協調溝通、嚴格實施“三盯”等都是在做人的工作，但現實告訴我們，這些往往是事倍功半。相較而言，將其上升為國家的強制性法律，將更能對人的行為起到規范和約束作用。

當然，法律也不是萬能的，但沒有法律保障是萬萬不能的。我們期待著《電信法》的盡早制訂與實施，從而將通信光纜線路維護工作帶入一個嶄新的法治時代。

［1］2009年全國電信業統計公報 ［R］.中華人民共和國工業和信息化部，2010.

［2］劉啟誠.人為因素成為通信長途干線光纜的頭號殺手 ［J］.通信世界，2002（20）：15.

［3］通信工程項目建設用地指標［R］.中華人民共和國郵電部，1995.