湖北省實(shí)施排污權(quán)交易的障礙及對策分析

代軍 吳克明

（1.武漢科技大學(xué)管理學(xué)院，武漢 430081；2. 武漢科技大學(xué)資源與環(huán)境工程學(xué)院，武漢 430081）

1.引言

湖北省是全國5個獲批準(zhǔn)的排污權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)之一。在過去的四年里，湖北省在排污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)、排污權(quán)交易市場培育與推廣等方面做出了一些有益的嘗試，取得了一些成績，也面臨著一些新的問題。特別是進(jìn)入到2010年，湖北省排污權(quán)市場交易變得異常清淡，前八月成交量為零，市場活躍程度亟待提高。

本文以全國首家排污權(quán)交易中心——嘉興市排污權(quán)交易儲備中心為比較對象，通過體制分析，探尋制約湖北省排污權(quán)交易市場快速發(fā)展的制度性因素，并在此基礎(chǔ)上提出解決對策，以期能有助于湖北省排污權(quán)交易市場長期、穩(wěn)定和健康發(fā)展。

2.湖北省排污權(quán)交易實(shí)施方案

在2006年5月，湖北省人民政府組織研究起草了《湖北省主要污染物排污權(quán)交易試行辦法》，并在2008年10月頒布實(shí)施。這一規(guī)范性文件初步建立了湖北省排污權(quán)交易制度的政策框架。

在2009年的3月，湖北環(huán)境資源交易所正式掛牌成立，同日湖北省環(huán)保廳頒布了《湖北省主要污染物排污權(quán)交易規(guī)則（試行）》以及《排污權(quán)交易手冊》等10多個規(guī)范性文本，并同期開始第一次排污權(quán)交易。從此，湖北省排污權(quán)交易二級市場正式成立。截至2010年6月，該中心已完成交易8筆，累計(jì)交易金額916萬元。

截至2010年3月，嘉興排污權(quán)交易儲備中心已完成排污權(quán)有償使用與交易1066筆，涉及交易金額近2億元[1]。1千萬對2億，兩者懸殊的差距清楚地表明，湖北省排污權(quán)市場在交易深度與廣度等方面已嚴(yán)重發(fā)展滯后。特別是進(jìn)入到2010年，湖北環(huán)境資源交易所未實(shí)現(xiàn)一筆排污權(quán)交易，其發(fā)展道路可謂是前路崎嶇，令人堪憂。

3.湖北省與嘉興市排污權(quán)交易制度的比較研究

嘉興市在排污權(quán)市場交易試點(diǎn)工作方面取得了一系列寶貴的經(jīng)驗(yàn)。本文從排污權(quán)實(shí)施過程出發(fā)，對兩地的具體做法，特別是在制度上的異同，進(jìn)行了詳細(xì)的分析比較。

3.1 排污權(quán)的初始分配

環(huán)境問題的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)通常表現(xiàn)為效率低下，社會本質(zhì)表現(xiàn)為有失公平。初始排污權(quán)分配實(shí)施效果和可接受性都要基于效率和公平的考慮。對于排污權(quán)的初始分配，兩地均以時間為界，對新老企業(yè)采取了不同的分配方法；同時規(guī)定，當(dāng)老企業(yè)倒閉或遷出本地行政區(qū)域，其排污權(quán)由當(dāng)?shù)嘏盼蹤?quán)儲備交易中心無償收回或者以優(yōu)惠價格回購。但在具體做法上仍存在一些細(xì)微的差別，具體見表3.1。

表3.1 湖北省和嘉興市初始排污權(quán)分配方法比較

從表3.1可知，湖北省在排污權(quán)初始分配問題上采取了基于現(xiàn)狀的歷史排放量分配法。該方法最大優(yōu)點(diǎn)在于簡單易行，不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，改革推進(jìn)阻力小。但其缺陷也十分明顯：第一，該方法未考慮企業(yè)污染物的歷史防治水平，會導(dǎo)致污染物防治水平低的企業(yè)獲得的配額大；第二，各企業(yè)的消減百分比、調(diào)節(jié)因子的確定缺乏具體操作方法，選擇具有一定的隨意性；第三，不利于企業(yè)節(jié)約能源。由此可見，在湖北省一些過去對環(huán)境造成較大危害的污染企業(yè)可以無成本或相對較低的成本占有大量的排污權(quán)指標(biāo)，而一些污染輕、效益好的新建企業(yè)卻要用較高的成本才能購買較少的排污權(quán)。湖北省的排污權(quán)初始分配做法難以體現(xiàn)效率與公平的原則。“老企業(yè)低價；新企業(yè)高價”這種不公平的現(xiàn)象嚴(yán)重抑制了新企業(yè)參與排污權(quán)市場交易的積極性[2]。

嘉興市在排污權(quán)初始分配上卻始終堅(jiān)持有償分配的基本原則，以環(huán)境影響評價作為污染總量核定的依據(jù)，針對新、舊企業(yè)采取差別有償分配方式。具體做法包括：第一，差別價格，對于老污染源在統(tǒng)一有償分配原則下，按新企業(yè)購買價格的60%實(shí)施，即化學(xué)需氧量4.8 萬元/噸、二氧化硫1.2 萬元/噸的價格進(jìn)行銷售；第二，回購制度，購買排污權(quán)的老污染源可以將消減下來的排污權(quán)部分或全部（如企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、關(guān)停）退還給排污權(quán)交易中心，回購價格為新企業(yè)購買價格的75%，高于原60%的初始購買價格，25%（15%/60%=25%）的利潤率容易產(chǎn)生交易的需求和動力，這樣一方面可以消除企業(yè)的后顧之憂；另一方面能增強(qiáng)排污企業(yè)治理污染、減少排污的動力，同時回購價格低于新污染源價格又降低了政府回購風(fēng)險，起到了盤活交易市場的作用；第三，臨時排污權(quán)，對于一次性購買排污權(quán)資金確有困難的企業(yè)，可選擇購買臨時排污權(quán)的方式；第四，分期購買，對于有購買意愿但短時期內(nèi)融資困難的企業(yè)，可在一定期限內(nèi)分期購買；第五，自主減排，企業(yè)必須完成每年政府同比例的減排任務(wù)，作為補(bǔ)償企業(yè)可以無償獲得一定初始排污權(quán)，但企業(yè)需承擔(dān)自主減排帶來的政策風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險和成本風(fēng)險[3]。嘉興市新、舊企業(yè)排污權(quán)均需有償取得的做法保證了所有排污權(quán)市場交易主體的起點(diǎn)公平；另外，所有初始排污權(quán)都需企業(yè)自有資金購買所得，企業(yè)出于資金成本的考慮，會更加積極的消減污染物排放和參與排污權(quán)的二級市場交易。

除此之外，兩地雖然都有新企業(yè)必須通過市場有償取得排污權(quán)的規(guī)定，但是對于新企業(yè)的界定卻存在明顯差別。湖北省將新企業(yè)的范圍設(shè)定為由國家和省環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批的工業(yè)，而嘉興市的做法是將新企業(yè)界定為所有新建、擴(kuò)建、技改項(xiàng)目。湖北省將大量地方審批項(xiàng)目排除在湖北省排污權(quán)交易市場之外。交易主體的缺失嚴(yán)重地削弱了排污權(quán)交易市場的效率，同時造成了嚴(yán)重的社會不公。在實(shí)際調(diào)研中，一家湖北省孝感市的企業(yè)家說，由于自己是省里審批的項(xiàng)目，需要購買排污權(quán)才能開工建設(shè)。而在同一個工業(yè)園區(qū)的企業(yè)，項(xiàng)目是由孝感市審批的，當(dāng)?shù)卣苯訜o償分配排污權(quán)。他認(rèn)為，自己多花幾十萬元購買排污權(quán)，不太公平。湖北省在排污權(quán)問題上的制度安排明顯有悖于公平與效率的原則。

3.2 排污權(quán)的交易流程

排污權(quán)交易有兩種基本方式，集中競價方式與做市商方式。兩種模式在排污權(quán)交易市場的具體做法究竟怎樣？各自存在什么樣的優(yōu)缺點(diǎn)？何種方式更適合于排污權(quán)交易？本文對此逐一做出了回答。

湖北省環(huán)境資源交易所采用的是電子競價為主，協(xié)議轉(zhuǎn)讓為輔的交易方式。在排污權(quán)具體交易時，首先由政府相關(guān)部門根據(jù)主要污染物治理的社會平均成本，兼顧環(huán)境資源稀缺程度以及交易市場活躍程度等影響因素組織測算并審核競價基價；然后，排污權(quán)轉(zhuǎn)讓方依規(guī)定在取得政府部門批準(zhǔn)的主要污染物排污權(quán)轉(zhuǎn)讓核準(zhǔn)意見書后，到指定交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行出讓委托申請；受讓方則在取得有關(guān)部門頒發(fā)的排污權(quán)受讓核準(zhǔn)意見書后，到指定交易機(jī)構(gòu)繳納受讓保證金，并辦理受讓登記；最后，排污權(quán)交易雙方通過電子競價或協(xié)商轉(zhuǎn)讓方式達(dá)成交易，再憑交易所出具的排污權(quán)交易鑒證書到政府相關(guān)部門辦理排污申報登記變更手續(xù)，重新核發(fā)排污許可證[4]。

嘉興市排污權(quán)交易制度采取以排污權(quán)儲備交易中心為中介的交易辦法，在實(shí)施排污權(quán)交易過程中，轉(zhuǎn)讓方和需求方都通過排污權(quán)交易儲備中心進(jìn)行。其出讓程序如下：排污權(quán)可轉(zhuǎn)讓方向儲備交易中心提交主要污染物出讓申請，交易中心受理后，委托環(huán)境保護(hù)行政主管部門對排污權(quán)出讓方提出的申請進(jìn)行審核確認(rèn)，確認(rèn)后出具《排污權(quán)轉(zhuǎn)讓聯(lián)單》；儲備交易中心與出讓方簽訂《主要污染物排污權(quán)交易出讓合同》，并支付款項(xiàng)[5]。

從市場運(yùn)行方式來看，嘉興市的做法是典型的做市商交易制度，湖北省則采取的是集合競價制度。兩種方式都是金融市場最基本的交易模式。其區(qū)別在于，做市商制度比集合競價方式具有更大的交易靈活性，具體包括：第一，無論是標(biāo)準(zhǔn)化的還是非標(biāo)準(zhǔn)化的交易合約都適合于在做市商市場進(jìn)行交易；第二，做市商制度還具有向投資者提供“流動性”的功能：他必須根據(jù)自己的報價(或雙方以報價為基礎(chǔ)協(xié)商的價格)，隨時買入投資者賣出的證券，并在投資者需要買入證券時，賣出自己庫存的證券，因此，一些在交易所市場交易不活躍的小盤證券可選擇到做市商市場進(jìn)行交易。因此，集合競價交易方式更適合于容易標(biāo)準(zhǔn)化且交易規(guī)模巨大的金融產(chǎn)品。

以化學(xué)需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）為代表的主要污染物目前主要采用儀器檢查濃度與污染物排放總量和時間三者乘積后的噸數(shù)進(jìn)行計(jì)量。污染物雖可通過質(zhì)量單位進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，但其標(biāo)準(zhǔn)化程度遠(yuǎn)不及金融工具。另外，排污權(quán)交易市場交易主體少，交易頻率低。因此，嘉興市采用的做市商交易制度更適合于排污權(quán)二級市場交易。

3.3 排污權(quán)交易激勵制度差異

目前困擾湖北省排污權(quán)交易市場的主要問題是市場供給與需求嚴(yán)重不足，市場交易極其冷淡。一方面，有剩余排污權(quán)的企業(yè)普遍有“惜售”行為。隨著我國對環(huán)境保護(hù)要求的不斷提高，企業(yè)進(jìn)一步治理污染的邊際成本不斷提高，企業(yè)預(yù)期獲取排污權(quán)的難度將越來越大，一些企業(yè)從升值的角度考慮，不愿意出售手中的排污權(quán)。還有一些企業(yè)考慮到自己將來發(fā)展對排污權(quán)的需要，也不愿意對手中的排污權(quán)進(jìn)行交易。另一方面，新舊企業(yè)的初始分配不公“老企業(yè)低價，新企業(yè)高價”的不公平現(xiàn)象，也影響了企業(yè)購買排污權(quán)的積極性；同時，較高的排污交易價格也限制了企業(yè)的排污權(quán)購買力。

嘉興市為了促進(jìn)本市排污權(quán)交易主要采取了以下激勵措施：第一，采取政府收購價高于企業(yè)初始購買價格的方式，鼓勵企業(yè)節(jié)能減排，將富余排污權(quán)賣給排污權(quán)儲備交易中心；第二，對企業(yè)轉(zhuǎn)讓獲得的排污權(quán)，規(guī)定閑置期（扣除項(xiàng)目建設(shè)期）不得超過5年，超過5年的并經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門確認(rèn)后，可由儲備交易中心無償收回，以此限制企業(yè)長期持有富余排污權(quán)，促進(jìn)市場排污權(quán)供給增加；第三，對資金確實(shí)困難的新企業(yè)可采取排污權(quán)租賃的方式以租代買，這樣一方面可以促進(jìn)政府對排污權(quán)采購量的增加，確保做市商制度的順利實(shí)施；另一方面又能緩解政府、企業(yè)雙方的資金壓力。

由此可見，湖北省的排污權(quán)市場建設(shè)更多的將精力集中在電子競價交易制度的設(shè)計(jì)及其交易平臺的構(gòu)建方面，而忽略了對交易主體激勵機(jī)制的構(gòu)建，從而埋下了導(dǎo)致湖北省現(xiàn)在市場交易異常冷淡的隱患。

4 完善湖北省排污權(quán)交易制度的幾點(diǎn)建議

4.1 拓展排污權(quán)的交易主體

目前湖北省排污權(quán)的交易主體主要包括兩類：排污權(quán)可轉(zhuǎn)讓方、由國家和省環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批的工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目形成的排污權(quán)需求方。在嘉興市排污權(quán)市場，交易主體還包括儲備交易中心，以及更大的排污權(quán)需求方。而在美國，排污權(quán)交易市場主體還包括投資者、環(huán)保主義者。其中投資者包括經(jīng)紀(jì)人、非污染企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)等，他們將排污權(quán)當(dāng)作金融資產(chǎn)進(jìn)行投資，通過投機(jī)交易牟取利益。大量投機(jī)者的加入有利于完善和活躍排污權(quán)交易市場。此外，允許環(huán)保主義者購入排污權(quán)許可證而不排放污染物，還有助于促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的提高。另外，一些中介機(jī)構(gòu)，例如經(jīng)濟(jì)公司、科研咨詢機(jī)構(gòu)等大量中介機(jī)構(gòu)的參與可以為真實(shí)的市場交易主體提供及時、真實(shí)的信息，充當(dāng)交易顧問，提供不同排污權(quán)交換比例的技術(shù)咨詢，對完善和活躍排污權(quán)交易市場發(fā)揮著重要作用。因此，要解決湖北省排污權(quán)市場交易不活躍的問題，首要應(yīng)對措施就是逐步拓展新的交易主體，具體做法：第一步是要求湖北省境內(nèi)所有排污企業(yè)新增主要污染物排污量都必須通過排污權(quán)市場有償獲得；第二步是在湖北省現(xiàn)有電子競價交易市場基礎(chǔ)上，拓展做市商交易市場，引入政府機(jī)構(gòu)——排污權(quán)交易儲備中心這一新的重要排污權(quán)交易主體；第三步是在今后引入非排污企業(yè)、社會中介機(jī)構(gòu)、環(huán)保團(tuán)體和個人等新的交易主體，以此擴(kuò)大排污權(quán)市場的投機(jī)交易。

4.2 完善排污權(quán)存儲政策

美國在排污權(quán)市場建立初期就設(shè)立了有關(guān)排污權(quán)的銀行政策，允許將補(bǔ)償政策和“氣泡政策中”的排污減少信用用于存儲，以備今后自用或出售[6]。湖北省可鼓勵排污企業(yè)將富余排污權(quán)儲存在儲備交易中心，這樣一方面可以鼓勵排污廠商多減排、早減排；另一方面有利于增加排污權(quán)的市場供給。排污權(quán)儲存政策具體包括三個方面的內(nèi)容，第一，要做到存儲的排污權(quán)可以用作銀行信貸的質(zhì)押憑證，以體現(xiàn)排污權(quán)的產(chǎn)權(quán)功能；第二，存入儲備交易中心的排污權(quán)應(yīng)有利息，息率應(yīng)介于存貸款利率之間，以達(dá)到鼓勵節(jié)能減排，增加存儲的目的；第三，建立排污權(quán)折舊制度，每年根據(jù)區(qū)域總量減排目標(biāo)，確定企業(yè)儲存排污權(quán)的折舊率，如果折舊率為2%，當(dāng)年儲存的1噸富余污染物指標(biāo)，第二年就將不足1噸，從而達(dá)到污染物減排的目的，同時，企業(yè)為不使排污權(quán)指標(biāo)折舊，將會尋求交易，從而促進(jìn)排污權(quán)市場的活躍。

4.3 完善湖北省企業(yè)排污檢測系統(tǒng)，加強(qiáng)企業(yè)排污行為的監(jiān)管工作

湖北省2009年共投入1.8億多元，基本完成了國控重點(diǎn)企業(yè)在線監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)任務(wù)。已對522家重點(diǎn)污染源的614個排污口實(shí)行了實(shí)時在線監(jiān)控，其中，255家國控重點(diǎn)企業(yè)已全部實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)控。同時還建成了14個省市級環(huán)境監(jiān)控中心，配備了大批環(huán)境監(jiān)測儀器設(shè)備，對排污單位的監(jiān)管能力顯著增強(qiáng)（內(nèi)容見2009年湖北省主要污染物總量減排情況新聞發(fā)布會）。而在嘉興市早在2007年就在浙江省率先完成了污染源自動監(jiān)測監(jiān)控和大氣、地表水自動監(jiān)測兩大系統(tǒng)建設(shè)，并建成了一個中心和七個分中心，對全市90%排污總量的污染源實(shí)現(xiàn)了全天候?qū)崟r數(shù)據(jù)和圖像監(jiān)控。與之相比，湖北省今后還應(yīng)加大環(huán)境監(jiān)測的投入力度，擴(kuò)大在線監(jiān)測范圍，努力形成涵蓋全省所有主要污染物排放源的實(shí)時監(jiān)測系統(tǒng)。除此之外，湖北省環(huán)保監(jiān)管部門還應(yīng)逐步建立排污權(quán)年度調(diào)整系統(tǒng)和許可證跟蹤系統(tǒng)，其中年度調(diào)整系統(tǒng)的主要任務(wù)是計(jì)算出每個賬戶年終要扣除的許可證數(shù)量，許可證跟蹤系統(tǒng)則是唯一的許可證簽發(fā)、交易、達(dá)標(biāo)審核的官方記錄，從而形成包括排污實(shí)時跟蹤系統(tǒng)在內(nèi)的三個數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，為今后擴(kuò)大市場交易主體提供強(qiáng)有力的技術(shù)保障。

[1]陳培華, 張文正. 制度的力量-嘉興探路排污交易[N]. 浙江日報，2010-6-23。

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